我国现已步入老龄化社会，根据第六次全国人口普查主要数据公报结果，我国60岁及以上人口为1.77亿人，占13.26%，人口老龄化尤其是高龄化已经日益明显。据统计，我区目前城乡户籍居民有149039人，其中60岁及以上的老人17199人，占比约11.56%，（68岁及以上的老人约9319人，占比6.25%），其中空巢老人有1573人。我国于2000年开始在东部省份陆续开展居家养老服务试点工作。2006年2月，国家十部委办出台《关于加快发展养老服务业的意见》，明确提出要大力推进以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的中国特色养老服务体系建设，标志着发展居家养老服务逐渐成为我国解决养老服务难题的一个重要途径和手段。

居家养老服务：就是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务机构为依靠，来开展对居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。

我市2010年实施的“老有所养工程”，是我市“十大民生改善工程”之一。市人民政府将“建立100个居家养老试点社区，为5万名老年人提供养老服务”作为2010年为民办的一件实事，下达给我区的任务是建立11个居家养老试点社区，为1万名老年人提供居家养老服务。

我区居家养老服实施近一年来，究竟运转效果如何，存在什么问题，如何更好地发展？针对于此，区政协常委会于近期组织人员就我区城市居家养老服务试点建设情况进行了专题调研。调查采取座谈、发放问卷、OA办公系统论坛交流、下社区及入户等方式。通过调查发现，我区城市居家养老服务取得了初步成效，也发现了目前还存在的一些问题。

一、基本情况

我区辖区内仅有青云老年公寓（公办）、柳州市老人康乐园及晓晓养老护理院（两民办）三家专业养老机构，共有床位480张。福利养老机构少，床位不足，基础条件差，福利机构养老模式存在的缺陷无法满足现实要求，必须由社会化居家养老服务来弥补。

我区于2010年下半年在青云、东门、罗池、柳侯、弯塘、桂中、文昌、西雅、潭东、王座、三门江等11个社区进行了居家养老服务试点。据统计，11个社区常住居民为63091人，60岁及以上老人为8728人，占比13.8%；其中空巢老人1262人，占比约2%；符合条件享受政府居家养老服务补贴老人数为131人，每月按标准应发放政府居家养老服务补贴为6030元。

目前发放政府居家养老服务补贴的范围和标准：对辖区内 “三无”人员（无子女、无劳动能力、无家庭收入）、孤寡老人：生活完全能自理的，政府每月给予补助60元的代金券；生活部分能自理的，政府每月给予补助120元的代金券。对辖区内低保家庭、特困家庭中的独居老人、重度残疾老人和重点优抚对象等困难老人：生活完全能自理的，政府每月给予补助30元的代金券；生活部分能自理的，政府每月给予50元的代金券；生活完全不能自理的，政府每月给予100元的代金券。

受助老年人凭代金券向服务机构购买服务；受助外的老年人可用现金向服务机构订购服务。

政策资金投入：启动11个试点社区到目前共投入90多万元，主要是用来购买电脑（18台）、手工麻将桌（37张），康复器材、办公用品、活动室装修、订阅报刊及加班费等。

服务项目：洗衣、打扫卫生、整理房间等。（其他如：日托、理发、送餐、做饭、医疗护理、文化娱乐、精神慰藉等服务目前还没有能力提供）。

服务收费：有较详细的上门服务收费标准。

服务机构：由柳州市老人康乐园提供上门服务（区民政局唯一签约单位）。

11个试点社区从2010年10月至2011年3月半年时间内，共发放政府居家养老服务补贴代金券12000元（按统计标准应发放6030×6=36180元）。

柳州市老人康乐园7个月时间（去年10月至今年4月）共提供上门服务不足300人次，实际收回代金券6800元。没有出现受助外的老年人购买服务（即现金购买）。代金券发放呈逐月递减，以青云社区为例，去年10月份发放代金券1630元，今年3月份发放代金券仅750元。

11个试点社区居家养老服务站活动室都是辖区单位无偿提供。

二、存在的主要问题

我区居家养老服务建设尚处于初始阶段，无论是政策层面，还是实践层面都存在一些问题。

（一）政策方面：配套文件不够完善，目前居家养老服务工作主要是依据市民政局、老龄办下发的《柳州市居家养老服务机构建设基本规范》（柳民发[2010]50号），以及城中区民政局《城中区居家养老服务机构建设基本细则”》（城中民发[2010]8号）等文件。文件中对经费保障、人员编制待遇、业务培训、服务站活动场所的配套、服务机构及队伍建设、服务标准及服务收费标准、政策宣传工作等方面的规定不够完善，有些甚至存在空白点。

社区居家养老服务站10万元启动经费无法购买80-100平方米的活动场所。场地问题如何解决，经费如何使用，今后设备的维护更新、管理费用如何保障，服务站需要配备什么样的器材等没有明确。没有规定标准如何列入财政预算，没有预算如何保障经费，没有明确经费如何保障此项工作的持续开展？

我区目前各试点社区配备的器材不统一不规范。

（二）场地建设方面：按照市民政局、老龄办下发的《柳州市居家养老服务机构建设基本规范》的文件要求，社区居家养老服务站要达到80-100平方米，设有老年人求助电话、阅览室、活动室等，具有生活照料、医疗护理等功能。我区11个试点社区居家养老服务站的场地都由辖区单位无偿提供，其中部分未达到标准。其他没有列入试点的社区大都难以解决活动室场地问题，今后将难以推行社区居家养老服务。单位无偿提供的场地，应该说也无法保障长久使用。如由小区开发商无偿或低偿提供，还缺乏国家层面上法律法规的支持。

（三）人员配置方面：11个试点社区都没有配备居家养老服务专门工作人员，目前各社区工作人员全部由社区委员兼任（主要是民政专干）。民政工作点多面广，繁杂琐碎，且时效性强，人员配置少（按要求低保专干配备三人，实际上各社区民政专干才配置一人，有的且身兼数职），精力有限，工作上难以达到规范要求，更谈不上专业水平。

（四）服务机构及服务质量方面：各试点社区没有上门服务工作人员（因为使用代金券，如社区组织有劳动能力的低保户上门进行有偿服务，则无法兑换代金券），目前我区提供居家养老上门服务工作仅柳州市老人康乐园一家，配置上门服务人员少（4名），上门服务距离半径大（办公地点：原市委党校），为单个老人提供服务成本高，难以做到及时上门为有需要的老年人提供服务，七个月时间仅提供不足300次上门服务，收回代金券仅6800元。（根据民政统计结果，符合受助条件的老人数为131人。因代金券有效期为30天，如按每人每月需要上门服务一次，就至少需要提供上门服务131×7=917次。）

由于能提供给老年人需要的服务项目较少，无法满足老年人多样化的需求。

出现代金券发放逐月递减，且代金券回收的数量比发放的要少很多的现象，部分对象接受一、二次服务后，便自愿退出，拒绝工作人员上门服务。针对这一情况，通过调查我们发现原因主要有两方面：一方面是服务人员上门服务次数少、服务内容单一、服务质量不高、上门服务时间段与老年人需要服务的时间难相符、实际收费与收费标准不符（据青云社区回访记录：享受100、50、30元代金券的每月都只提供一次服务，收取50、30元代金券）。另一方面是目前服务对象都是困难（低保）家庭老人，多数家庭比较破旧且住房较小，家中没有象样的家俱、家电、衣服及床上用品等，这些人不愿外人进入家中，且有儿女在家或定期来照看，不需要外人上门提供服务。老年人是一个特殊的群体，要想让他们满意，确实是件不容易的事。

从目前我区的情况来看，钱没有少花，社会效果却不明显。

（五）政策宣传方面：政策宣传工作不到位，很多老年人不了解社会化居家养老服务的目的、内容、服务方式等，没有为推进社会化居家养老服务工作营造良好的社会氛围。社会化居家养老服务不只是为“三无”对象、困难（低保）家庭老人提供服务，而且要鼓励其他老年人自己购买服务。如此既能提高社会效益，又能提高经济效益，有了一定的经济效益，才能保障服务机构的正常运转，服务机构靠政府补贴是不可能长久的。

三、对策与建议

（一）加强政策宣传。居家养老服务工作要持续、健康、快速发展，必须走政府主导、社会参与、市场运作的路子。有关部门和新闻宣传媒体应加大宣传力度，形成合力，使社会各界对其重要性和必要性有充分的认识，进一步提升为老服务的社会责任感，努力营造一个社会关心支持、个人积极参与的良好氛围；一方面使老年人逐步改变传统的生活观念和消费理念，鼓励更多的老年人主动融入社区大家庭，乐于接受服务。另一方面通过相关政策吸引更多社会资本积极参与到养老服务事业上来。

（二）完善制度措施。建立健全各项政策和措施，加强对资金使用的监管；加强对上门服务机构的管理工作，规范服务内容、服务时间、服务次数及收费行为；加强对社区管理人员和上门服务人员培训，提升服务质量；放开市场准入，使各类服务机构踊跃参与进来，使养老服务真正具有社会化及市场化的特性；扩大服务对象，体现养老服务普惠性的特点。

（三）建立专业队伍。建立健全社区专业服务人才队伍，成立居家养老服务专业机构。根据上海、杭州等地经验，社区专业服务队伍可以由社区低龄老人、有劳动能力的低保户，大龄下岗妇女，及一少部分服务业从业人员（即保姆和护理员）组成。这样既可以增加就业，又可以为本社区的老年人提供快捷方便的服务。街坊邻居来上门服务，老年人也更容易接受。

也可以由社区与家政服务公司联合开展居家养老服务业务。

建立志愿者服务队伍只能是一个补充，志愿者队伍上门服务主要是起到社会宣传教育的效果。

（四）扩大代金券的使用范围。（社区专业服务队伍没有建立之前，是否可以发放现金补贴？代金券在服务机构手中就是钱，可在有些老年人手中等同于废纸。扩大代金券的使用范围、增加服务内容就不会再出现代金券发放不下去的现象）。并延长代金券的使用期限（目前有效期仅为30天）。

（五）城乡一体化：我区农业人口较少，且居住相对集中，农村壮年劳动人外出打工现象比较普遍，老年人留守家中生活相比城市居民更显艰难。可以率先在全市、全区尝试推动城乡居家养老服务一体化工作，创新工作亮点，完全可行也十分必要。

老年人是一支潜在的消费大军，应该说，养老服务有广阔的商机。要改变养老服务内容单一、逐步冷落的局面，必须定位于市场需求，充分利用辖区社会资源，如医院、社区医疗服务站、快餐连锁店、健身康体会所等，拓宽社区居家养老服务平台，使社会更多的力量参与到社项事业中来，确保这项事业可持续发展。