无证设摊是指未取得营业执照或虽有执照却不在指定经营场所而占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品影响市容环境卫生的行为。无证设摊是影响城市市容市貌的一大“顽症”，也是城市管理行政执法中的一个难点。柳州市要建设成为工业化、人居和谐发展的城市，就必须消除这一不和谐的音符。

    以前，市民用“七八顶大盖帽、管不了一顶破草帽”来形容当时多个执法部门未能管好无证设摊的现象。在柳州市城市管理相对集中行政处罚权工作开展一年多后，无证设摊还是在一定范围内一定程度的存在着，所有的目光都聚焦到了城管行政执法部门身上。城管行政执法部门作为无证设摊的主要执法机构，承担着治理无证设摊的主要责任。当前，它的继续存在给城管执法部门带来了两大不利影响：

    ——损害城管形象

    一方面，一年多的不断努力仍然未能根除无证摊贩，与市民的期待尚有距离，这样可能会引发社会对城管执法部门工作能力的怀疑。另一方面，由于执法对象是社会弱势群体，他们对罚款承受能力差，有些设摊者经常会做一些哀求动作，甚至下跪，有的设摊者则闻风四散逃窜，部分队员驱车或跑步在道路和里弄里追赶，往往引来大量行人围观，并可能引发民事赔偿事件，少数队员在罚款后没有待他们整改好就离开了，便留下了“抢钱”的骂名。

    ——牵制城管执法力量

    城管执法部门是一支实施相对集中行政处罚权工作的执法队伍，执法内容包括市容环卫、规划、绿化、市政公用、工商、环保、公安交通等七个方面，而目前各执法局抽调大量人员安排早、中班专门对付无证设摊。日班的主要内容也是处理无证摊贩，这样，城管执法部门就没有足够的力量去处理其他违法事项，给市民的印象还是以前执法内容单一的市容队伍，城管执法部门无法充分发挥出综合执法的功能。

    当前，国内一些城市开创先河，在一些利于设置摊点的地段有条件地规范设置摊点，使原先违法的摊点合法化，既方便周围群众生活需要，又解决了部分摊主的生活困难问题。鉴于此，我们对柳州市区的无证设摊进行了专项调研，利用一周时间先后走访了各城区城管执法局，了解了对无证设摊的执法情况；在早晨、白天、晚上不同时段对无证设摊主要集中地进行实地调查，对无证设摊情况有了比较全面的了解。下面通过阐明无证设摊的现状，并分析其成因，试图提出解决该问题的对策。

    一、现状

    目前，经过城管执法部门及有关部门的共同不懈努力，无证设摊已大为减少，取得了阶段性成果。不过，无证设摊问题还未能从根本上解决，并呈现出“三多一集中”的特点：老居住区多；中小道路多；路口、弄口多；集中于集市、菜场周围。全市内无证设摊按空间分布划分，可归为两类：

    (一)密集式

    我市密集的摊点群主要分布在下列道路：城中区的青云路、高新南路和体育路、桂中市场周边路段；鱼峰区的太平西街、箭盘路、炮团路、宝莲新都东四巷；柳北区的广雅路北四巷、鹧鸪江路口、雅儒路台板厂门口路段；柳南区的航生路、育才路北段（河西小区正门前转盘以北）、五菱公园门口、龙屯立交桥底红岩三区巷内、磨滩路天鹅湖小区旁、红阳路、城站路南七巷、康华大道、航惠路等。处理密集式无证设摊的难点在于摊位多、人员杂，仅靠城管自身力量较难取得理想成效。

    (二)散点式

    散点式又可分流动型和定点型两种。流动摊贩处于不断变动之中，数量较难统计，粗略估计每个城区不少于100个。流动摊贩的特点是流动性强，并采取肩挑、手提式运动，给认定和处理带来困难。治理流动摊贩目前尚无特别有效的方法，主要靠加强巡查力度。

    二、成因

    无证设摊要受风吹日晒，还要随时“提防”执法，也是个有“风险”的苦行业，根本不是什么香饽饽，但为什么有这么多人“前赴后继、乐此不疲”呢?

    (一)社会大环境

    中国经济经历近20年的高速增长后，目前产业结构正在进行重大调整。外国大部分国家在走上现代化道路时，主导意义上是工业的现代化，农民离开土地涌进城市做工人，留下的农民则依靠先进机械成为农场主。在中国农村，家庭联产承包责任制的后劲已基本耗尽，而农产品成本比国外大规模生产高出几十甚至几百个百分点，导致“谷贱伤农”。10亿多农民，何去何从?乡镇企业数量毕竟少，解决劳动力数量有限。期待中的解决农村剩余劳动力，提高农民生活水平的中国特色小城镇建设还处于漫长的孕育期，全国范围内只有零星的几个。另外，我国已经加入WTO，竞争将变得更加残酷，有大量企业可能会倒闭，又将给社会增加一大批失业者，更不用说增加就业。农民只能背井离乡，涌进大规模建设中的城市。可偏偏城市也正在进行痛苦的产业结构调整，柳州市作为一个以工业为主的工业化城市，工人下岗现象极为普遍。另外，旧体制没有使城市培育出弹性的吸纳外来人员的机制，农民进城只能做一些本地人不愿做的活，无证摊贩以其成本低、收效快的特点吸引着他们。而对居民而言，其廉价性和方便性给他们带来了实惠。住房、医疗制度改革，及教育费用增长过快，都使低收入者阶层负担加重，而整个社会保险体系还处于起步阶段，比较脆弱，低收入者就成为流动摊贩的主顾甚或主人。

    (二)自身情况

    如按来源划分，我市的无证设摊者大致可分为柳州市本地人和外地人两类。

    1、本地人

    本地人从事无证设摊的主要是下岗人员、两劳人员、家庭有特殊困难者等，如从街道办事处帮助他们安排工作的角度来看，目前效果不太理想，有以下两方面原因：

    (1)街道能够安排的工作如看管自行车、护绿、保洁等，工资只有400—500元，比起无证设摊，不用交什么费用，月收入高者可达1000元以上，他们根本不肯“舍西瓜取芝麻”。

    (2)无证设摊业主的文化程度都较低，年龄又是四、五十岁，有的还是刑释人员，客观上给联系工作带来困难。

    2、外地人

    外地人来柳州打工，其实大部分是到工地、家政、工厂从事正规工作，设摊的毕竟只是很小一部分。从事设摊有些是刚开始没能找到合适工作，就贩卖季节性水果、蔬菜，以作权宜之计。

    有些人在尝到甜头后便一发不可收拾，接着进一些小百货开始长年设摊，根据各城区整治宽严情况在市区内流动作战。

    三、对策

    城管执法部门作为我市综合执法的行政执法机构，从2005年底成立以来，通过一年多的努力，已经基本形成了治理无证设摊的一套体系，也取得了良好的效果。不过，无证设摊处于动态性变化中，由于受到各种主客观因素的限制，某些方面有待于进行一定的调整和完善，另外，对新出现的各种问题需要探索有效的解决办法。

    (一)正确运用法律资源

    作为执法机构，法律既是行政执法权的来源又是执法的依据。目前，处理无证设摊的法律条文应该是《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》、《无证经营查处取缔办法》和《广西壮族自治区工商管理条例》的有关条款。适用工商方面的法律条文时，可以对违法物品实施暂扣。但是，实施暂扣权必须当场详细清点、登记物品，向相对人出具“暂扣单”。在现场执法时，由于执法对象常有抵触情绪，往往会阻挠清点；另外，在同时处理多起无证设摊时，设摊物品如小百货等种类、数量繁多，现场就没有足够的人手和时间去清点。另外，由于缺乏堆放场所，整治大量鲜活物品时无法妥善放置。

 (二)抓好内部管理，科学调配力量

    城管执法队伍作为一支准军事化管理的队伍，要发挥出最大效能，首先应该理顺管理体系，发扬团队精诚合作擎祷，朝着共同的目标奋勇前进。

1、实行“网格化”管理

可以借鉴兄弟城市“网格化”街道巡逻机制的经验，在各城区开展“网格化”管理工作。这种管理方式可避免管理上的交叉、重复，提高了覆盖频率，对流动摊贩起到一定的威慑效果。

    2、增设早、中班，固守密集区

    与“网格化”管理主要针对流动摊贩不同的是，目前，增设早、中班主要是为了解决密集式无证设摊问题。每天都安排队员固守出现无证设摊较多的集贸市场门口，从早晨6：00～18：：00都保证有人对该区域进行不问断巡查，使无证设摊者没有空子可钻。当然，也牵制了较大力量，队员也很容易疲劳，因此安排好班次和休息时间非常重要，并要考虑其他替代办法。

（三)齐抓共管，形成合力

    从当前无证设摊复杂情况下，城管部门作为一个执法机构，发挥一方面的力量显然很难真正根除无证摊贩，需要各相关部门积极配合，从解决无证设摊的各个层面入手，形成联动之势。

    1、联合整治   

    由城区政府组织公安、工商、卫生、城管等部门一起对某些无证设摊密集处进行联合整治，凭借其巨大声势往往能取得良好即时效果，目前在实践中经常运用。不过，它只起到暂时性效果，形不成长效机制，建议增加次数，缩短间隔期，或是与其他措施一起组合使用，这样，可提高该措施的效果。

    2、多方共管

   要发动利益相关者，调动他们的积极性和主动性，如对于一些居民小区旁的无证摊点，应由社区组织小区内的居民(离、退休干部、居委成员)成立志愿者小组，在城管部门对该处无证设摊进行强力整治后，由志愿者小组进行日常巡逻，对解决不了的摊贩，城管部门及时予以支持。另外，要发挥相关管理部门的职能，划清职责。

    3、积极疏导

    如能将当前无证设摊的无序状态转变成一个规范化有序状态应该也不失为一种较为稳妥的解决办法。目前，国内一些城市如上海市已经开始实行有条件的使无证设摊合法化。广西区内如南宁市，在2005年就开始实行对城市道路分级管理模式，即主干道一律不允许设置摊点，但在二、三级道路包括小街小巷，可以有条件地设置摊点群，由管理企业进行规范管理。从目前柳州市的实际情况来看，无证设摊现象不可能彻底取缔和根治，只能有条件地规范管理。

    (1)引导人市

    通过与集贸市场协调，对无证设摊者适当降低人市门槛，尽可能将市场周围的乱设摊纳入市场的有序管理。另外，根据具体市场需要，重新安排现有市场分布和在某些市场少的区域增添必要的菜市场。如城区中的桂中市场、柳南区的河西小区菜市场，均可进一步规范管理，将周边路段的零散摊点接纳进场，改善周边环境卫生。柳南区磨滩路天鹅湖旁因周边都没有菜市场，居民生活极不方便，故可以设置菜市场并进行规范管理。

(2)规范设置摊点群

为有效解决摊点群污染环境、影响交通等问题，通过规范设置管理摊点群的模式，探索新时期城市管理的新路子，实现“堵”、“疏”结合的长效管理机制。这种方式必须注意选址的要求：一是要确保不扰民，二是确保不影响市容市貌和交通秩序。在摊点群的设置上，要做到统一出市、收市时间，要配置卫生保洁设施，确定经营的面积，不得超面积经营等。在管理上，最好是由一个专门的管理公司与市政府签定管理合同，由管理公司对市政府负责，承担相应的责任。从对柳州市的无证设摊情况和多年来城管执法的实际困难来看，我们认为，以下路段的马路市场是目前无法根治、可以进行适当引导和规范设置的：

（3）分类设置散摊

由城区政府组织相关部门对辖区内的摊点群进行调查摸底，根据摊点的种类、性质有条件地统一进行规范设置。地点可以选在居民小区周围的小街巷，既不影响市容，又符合居民的生活需要。如城区政府可以将所有修车摊进行统一规范，按照一定标准定点设摊，不占路经营，使用统一配置的工具车和遮阳伞，服务人员须经培训持证上岗，街道对其进行定期检查，淘汰不合格者。该做法既考虑到市民日常需要，又兼顾市容市貌整洁，不失为一种务实的操作方法。

    无证设摊作为一种并不严重的违章行为，以其分布广、反复性强、涉及面广、社会关注程度高，成为城市管理行政执法的一大顽症，多年来，尽管各方面付出了很大的努力，但一直未能彻底解决。我们在全面调研的基础上，意在积极推介目前行之有效的办法，并对其提出了一些建议，共同去探索解决的方法。