中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的基本政治制度。我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，证明多党合作制度完全符合我国国情，也显现出这一政党制度的强大生命力。2015年颁布实施的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（下文简称《条例》），明确指出作为参政党的民主党派三大职能为：“参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商”。从长期实践来看，民主监督与其它两项职能相比，是参政党履职的短板，甚至存在部分参政党地方组织对民主监督认识不到位，监督效果不突出，不敢不愿不善监督等现象。这与民主监督制度化滞后有密切关系，其制度化建设已经跟不上时代的需求，影响了参政党民主监督作用的充分发挥。因此，我们要高度重视参政党民主监督制度化建设，使民主监督具有较强的权威性、稳定性和普遍适用性，从而推进我国民主政治建设和改善中国共产党的领导。

一、我国民主监督思想的萌芽与发展进程

我国的民主思想，早在先秦时期已萌芽。孔子曾明确指出：“天下有道，则庶民不议。”它的意思其实是：如果天下无道，则百姓自然可议。《尚书》中说：“天视自我民视，天听自我民听。”孟子提出了“王道”“仁政”的学说，主张以仁义来治理天下，以德服人，统治者应该把人民当成自己的父老、子弟来对待。国家是否能治理得好，关键是要充分认识社会是以人为本的。晚清的一些先进民主思想和资产阶级民主革命运动直接地启迪了我国人民民主监督思想的产生。例如：龚自珍认为，改革社会的动力是“众人”而非“圣人”。郑观应主张设议院，让人民可以下情上达，认为如此可以伸张民权，保障民主，防止官僚腐败。孙中山在资产阶级革命时提出的新、旧三民主义和“天下为公”的思想等。

纵观我国的现当代史，民主监督在革命、建设和改革的进程中有着真实的探索和实践基础。从孙中山的五权分立，到以毛泽东为代表的第一代中央领导集体开辟了民主监督的政治道路，确立了中国共产党与民主党派“长期共存、互相监督”的八字方针。以邓小平为代表的中共第二代领导集体继承了老一辈革命家的思想，从理论和实践两个层面上，对民主监督的性质、意义和方法进行了积极的探索，将八字方针发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，奠定了多党合作中民主监督的理论框架和基本实践模式。以江泽民为总书记的中共第三代领导集体全面系统地继承和运用邓小平民主监督思想，推进了民主监督的制度化进程，如1989年12月发布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》等，为多党合作事业的进一步发展提供了广阔的理论和实践空间。进入新世纪，以胡锦涛为总书记的中共中央，对民主监督提出了新要求，在2005、2006 年先后颁发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《关于加强人民政协工作的意见》两个文件，认真总结中共第三代领导集体对民主监督在理论上的创新和实践中的发展，努力推进共产党领导的多党合作和政治协商制度在新世纪新阶段不断发展和壮大。十八大以来，以习近平总书记为核心的中共中央，把我国的民主监督推向新的历史高度。2015年颁布的《中国统一战线工作条例（试行）》指出，“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。” 2017年中共中央办公厅下发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》(下文简称《意见》)，为参政党通过人民政协更好地履行民主监督职能提供了重要遵循和制度保障。

二、我国参政党民主监督存在的问题及制度性原因分析

从我国现当代民主监督发展历史可以看出，参政党民主监督的力度明显不够，存在一定程度的“弱化”、“虚化”，民主监督流于形式，甚至走过场，缺乏应有的深度和质量，具体表现为以下几方面。

（一）监督制约性差

民主监督与参政议政、政治协商往往互相交叉融合，民主党派的参政议政和政治协商过程也是行使民主监督的过程，参政议政也可以视为民主监督的一种手段，容易造成偏向其他两项职能，而忽视了民主监督。以民主监督作为主体职能的形式与方法相对比较少见，可见监督力度还十分薄弱，部分零散的以监督为主的，主要体现在聘任为人民监督员、特约监督员等，体现的是参政党个别成员履行民主监督职能；同时特约人员制度存在缺陷，选聘特约人员往往只注重专业知识，而忽视其责任意识和工作能力，出现特约人员被动等待监督单位请自己上门监督的现象；另外特约人员很多是部门内部的党派成员，虽然身份是民主党派的，但还是自己的工作部门，相当于自己监督自己或本单位，不够超脱，局限性很大。当前《条例》和《意见》对参政党民主监督也只是做了原则性的表述，监督者与被监督者各自有什么具体的权利、责任与义务都没有详细的规定，监督的尺度就不好把握，监督缺乏刚性约束，从而形成监督力度不大的现象，在群众中参政党民主监督的作用就显得更没有影响力。

（二）监督流于形式

一是知情权没有得到充分满足。参政党所需要的信息大部分靠被监督对象提供，获取信息的主要渠道多数是执政党召开的协商座谈会、通报会之类，对执政党和政府的重大方针政策的知情范围有限，了解情况不全面、不详细、不具体、不及时，致使监督抓不住关键、找不准要害。二是监督反馈流于形式。由于参政党民主监督属于非权力性监督，缺乏制约力，各民主党派只能以发言提案、反映社情民意等方式对共产党及其政府履行监督职能。除了政协提案有明确的反馈制度之外，其它形式反映的意见、建议，还没有建立明确的回复、反馈制度，许多问题得不到明确、及时、完整的答复，一些职能部门及其领导要么置之不理，要么敷衍了事，许多监督往往有上文，没有下文，这影响了参政党履行民主监督的实效。

（三）监督缺乏主动性

从参政党内部本身看，其政治协商和参政议政工作职能都有组织保障，很多民主党派组织中设有参政议政委员会，参政议政部（参政议政处）或调研部（调研处），政协和人大中也都设有相关的工作委员会。但是，参政党都没有建立以民主监督为基本任务的专门监督机构，也没有专职的监督人员来负责监督工作。参政党民主监督的主要渠道，人民政协和人民代表大会中也没有建立专门行使监督职能的委员会。导致上述诸多问题的原因是多方面的，其中最根本的就是参政党民主监督的制度保障不足。我国参政党虽然建立有自己内部的监督委员会，但却没有对外履行民主监督的机构与专职人员，也没有同执政党和政府共同制定过监督条例。虽然制定了不少文件，如《条例》和《意见》等对参政党民主监督作了规定，但这只是框架性的，没有对民主监督作出详细规定，过于原则化，比较笼统，操作性不强，没有明确民主监督的具体条件、方式、方法、步骤及责任，这些文件毕竟不是法律，没有形成完备的制度规范，存在随意性和形式主义的做法。换句话说，监督是否有成效，既没有考评标准，也没有奖惩措施，监督者与被监督者自然没有足够的意愿与动力来执行。

（四）监督方向偏向经济社会建设

我国参政党监督从理论上说范围极其广泛，《条例》和《意见》给民主监督的内容作了大方向阐述，如“党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况”，“国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况，财政预算执行情况”等，既包括对执政党施政活动的监督，又包括对党政各级领导干部的监督，也包括对国计民生的监督。但在实践中，往往是监督事务性内容多，监督党务和政务性事件少。大多局限于经济社会建设的政策建议，很少涉及关系执政党和国家的重大方针政策的制定和贯彻情况。这也体现出有关配套细则缺乏，给参政党履行民主监督职责带来了困难，重点有所偏颇。

三、新时期参政党民主监督制度化建设展望

没有规矩，不成方圆。尽管1993 年的宪法修正案将中国政党制度写入宪法，多党合作和政治协商制度受到法律保护，但关于参政党民主监督的具体法律规定还没有，参政党并没有真正从法律制度上取得实施民主监督的权力，有关参政党民主监督的政策法规明显滞后于形势发展。因此，需要按照“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针确立的框架，从宏观和微观层面、从法制和政策规范上加强参政党民主监督制度化建设。

（一）参政党建立完善监督制度，为履行民主监督职能奠定坚实基础

1.健全和完善民主监督的制度体系。在参政党中央层面，各民主党派要与时俱进，健全完善民主监督制度，以指导民主监督工作的开展；地方各级组织也要积极适应时代的变化，结合实际制定民主监督制度规范，推动和促进工作的开展，逐步形成制度体系，并依据制度开展好民主监督工作。相关制度应结合有关法律和中共各级组织的有关规定进行编制，尽可能做到细化、实化、量化，具有可操作性。

2.打造参政党民主监督专职队伍。当前各民主党派中央到地方各级组织，已基本建立内部监督委员会，队伍有了一定的基础。在此基础上，设立民主监督专职干部队伍，不但执行内部监督，而且履行对外监督职责，承担起民主监督的主体责任。参政党各级组织应根据实际组建监督干部队伍：有条件的，应设立专职部门；人员编制经费等条件不太成熟的，要设立兼职人员，为参政党履行民主监督职责提供人才支撑。同时，要加强培训教育，并积极组织参与民主监督实践，打造好专职队伍。

3.把民主监督纳入工作计划。民主监督工作应该包括学习培训，进行考察调研等实践监督，形成民主监督工作报告、总结和意见建议等，积极上报各级中共组织。同时，民主监督工作应列入参政党各级组织考核评价当中，作为常规工作之一，并按照内部与外部的有关规定执行民主监督，上级组织要把下一级组织对完成情况定期予以通报，对其中的优秀组织和个人，应该积极予以表扬奖励，推动各级组织积极履行民主监督职责。当前，各民主党派在脱贫攻坚领域深入开展的民主监督工作，就是一个很好的例子。只要秉持“不忘合作初心，继续携手前进”的理念，履行好民主监督职能，参政党民主监督工作必将迈上新的台阶。

（二）建立健全法律规范，为参政党民主监督创造良好的外部环境

1. 健全完善执政党各级组织有关参政党民主监督的政策规范。《意见》提出，“适时制定民主监督的专项规定，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制”，要“重视发挥协商会议、视察、提案、建议案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息、委员举报等在民主监督中的作用。”目前在国家层面，中共中央已经制定了不少规范文件，如《条例》和《意见》等，相对比较完善；反观中共地方各级组织，制定适和自身实际的配套规范性文件的很少。这也充分暴露了地方党委、政府创新实践民主监督的意愿和动力明显不足，其本身也不想给自己套上“枷锁”。本着“十六字”方针的初衷，中共中央要给地方各级组织压担子，完善民主监督的政策规范，建立考评奖惩体系，把制定民主监督政策规范及执行情况纳入地方中共组织考核内容，才能推动地方民主监督工作不断引向深入。

2. 严守宪法精神，建立民主监督法律体系。众所周知，《宪法》是我国的根本大法。我国现行的宪法中尚未直接规定参政党民主监督的内容、范围和程序等，但是民主党派依照宪法参政议政，蕴含着作为参政党对执政党执政行为的监督、批评，这种监督同时可以延伸为对立法、行政、司法等权力的民主监督。因此，参政党的民主监督是我国依宪治国秩序的应然之义。当前我们要进一步落实宪法中有关民主监督的精神和要求，维护宪法的尊严，保证宪法的实施，体现宪法的责任，维护宪法权威。为此，应尽快按照《宪法》精神要求，制定专门的民主监督方面的法律规范，对民主监督的主体、客体、内容以及程序、条件、考评奖惩等作出规定，指导全国民主监督工作；在各省（自治区、直辖市）、市（地区、州）等则根据上位法，结合实际制定配套的规范性文件或实施细则，形成民主监督法律体系，从而推动我国的民主政治进程和法治中国建设。

3.健全完善人民代表大会、政协各级组织的民主监督规范性文件，设立专职部门。人民代表大会和政协是民主党派各级组织履行民主监督职能的重要载体，中央层面民主监督有关的规范性文件已不少，顶层设计已经搭建好，但还缺失专职部门，建议建立专职部门，并安排适当比例的参政党成员组建专职队伍，专司民主监督职责。地方层面，当前网络搜索查到的有少数省级组织制定有关民主监督的一些规范性文件，如北京制定《政协北京市委员会贯彻落实〈关于加强和改进政协民主监督工作的实施意见〉的实施办法》，其他大部分省（直辖市、自治区）都没有制定，地市级没有搜索到。为此，地方各级人民代表大会、政协组织应该根据中央层面有关规定，制定地方民主监督规范性文件，同时建立专职或兼职部门开展民主监督工作，并适当安排一定比例的参政党成员参与，为做好民主监督工作提供有效载体。

（三）健全和完善民主监督的沟通协调机制

1.建立保障民主监督运行协调机制。有法可以，更要有法必依。参政党民主监督方面的法律规范当前已有不少，只要强化配套进一步完善，法律规范体系就逐步建设完善；但是，如果执行不到位，民主监督的效果将大打折扣。为此，中共各级组织应牵头建立有效的沟通协调机制，充分保障各民主党派的知情权、质询权、督办权、弹劾建议权等。明确在坚持基本政治原则和方向的前提下，参政党成员可以在人大会议、政协会议和政府机关、企事业单位、学校以及人民团体等各种会议上充分表达自己的意见，并通过视察、检查、调查、监察等方式方法，进行民主监督，提出意见、批评和建议，保障参政党民主监督工作畅通有效运行 。

2.建立民主监督考评奖惩机制。民主监督作为参政党的三大职能之一，要有考核评价指标与方法。由于民主监督的法律规范往往分散于党委、政府、人大、政协及其他各部门，这就需要中共组织牵头，与各民主党派共同研究制定相关考评奖惩制度。同时，党际监督应列入每年中共和参政党工作计划，确定监督重点，让参政党民主监督工作更有针对性。例如当前民主党派对脱贫攻坚的监督就是较好的例证。同时执政党和政府部门接受民主监督应建立责任制度，将民主监督的意见建议落实到中共党委或政府具体部门和责任人。另外，对民主监督的结果要及时反馈。对于敢讲真话、坚持真理、勇于监督，在履行民主监督中做出优异成绩的参政党成员，与自觉接受民主监督、虚心采纳党派意见、积极改进工作的党政部门，都给予表彰奖励；而对侵犯参政党监督权利，甚至对监督者进行打击报复的，一经发现就要严肃处理。

3.建立完善民主监督的经费保障机制。参政党履行好民主监督职能离不开资金支持。在各级财政每年的预算中，参政议政预算经费都有，却鲜有对民主监督工作单列预算。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的基本政治制度，民主监督是我们的独特创作，是多党合作事业生命力与优越性的重要体现。为进一步抓好民主监督工作，各级党委和政府应该积极努力为参政党开展民主监督提供物质基础，各级财政预算应单列民主监督工作经费，如果遇到特殊情况，可以通过政党协商予以及时调整经费预算，从而为民主监督工作提供强有力的财政保障。

参政党民主监督工作，对促进我国多党合作事业的发展具有无可替代的推动作用。我们只有从宏观到微观，从内部到外部，从人力、财力、物力方面积极创造条件，搭建好民主监督制度建设基础，才能推进民主监督工作走向制度化、规范化、程序化，把我国的民主政治建设推向新的高度。