民建柳州市委

住房问题是重要的民生问题，直接关系到广大群众生活水平的提高和生活质量的改善，也是创建和谐社会的重要物质基础，同时也是一个国家和地区经济发展和社会进步的重要标志。城市住房问题是世界性难题，无论哪个国家在经济发展和城市化进程中都曾遇到或正在经历这一难题。近几年来，我国商品房价格持续大幅度上涨。时至今日，涨势虽然有所回落，但据有关资料，在一个社会稳定的国家中，房价收入比（即住房价格与家庭年收入的比值）应该大约为8；然而目前中国这一比率已达到15至20。可见，现在的价格仍然很高。作为占城市人口绝大部分的工薪阶层，其住房矛盾也就显得日益突出。

一、我国工薪阶层住房的发展沿革

中国工薪阶层住房是伴随着中国经济体制改革在住房商品化和住房制度改革的过程中不断发展和完善的，总体上经历了由政府直接调控和非商品化为基础的住房福利政策模式，向政府间接调控和商品化为基础的政策模式转变的过程。从新中国成立至今，中国工薪阶层住房的发展经历了四个阶段。

1、第一阶段：高福利住房政策下的完全公共住房（1949-1978年）

新中国成立后，为了解决居民的住房问题，在社会主义计划经济体制下，中国制定了一系列的公共住房政策。住房建设资金完全来源于国家基本建设资金，住房作为福利以实物形式无偿分配给职工，采取低租金政策。在这一阶段，由于国家投入兴建的住房太多，每年支出的维修费用相当巨大，城市住房租金政策和管理制度很不合理，公共住房的租金偏低，管理不善，制度不严，没有住房交易市场，住房建设不能形成良性循环。

2、第二阶段：改革开放，实行有计划的商品经济下的住房商品化（1978—1992年）

中国在这一阶段采取了公共住房福利政策逐步向公共住房商品化政策转变的过渡模式。1978年邓小平提出了出售公共住房、调整租金、个人买房建房的住房制度改革的总体构想，明确了住房商品化的道路。此时，开始公共住房商品化政策的尝试，公共住房福利化政策和商品化政策并重。

3、第三阶段：住房市场向市场经济转变（1992—1998年）

1991年11月，国务院办公厅下了了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，要求在1992—1993年内，在全国范围内全面推进城镇住房制度改革。在1992年市场经济全面开展的背景下，这标志着中国公共住房政策已从探索和试点阶段，进入全面推进和综合配套改革的新阶段。1994年，国务院下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了房改的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制建设相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。同时要求全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，加快经济适用住房的开发建设。

4、第四阶段：住房实物分配向货币分配转变（1998年至今）

1998年6月，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住宅建设的通知》，明确提出了停止住房实物分配，实行住房分配货币化的新政策。这是我国分配制度的一次重大改革，使延续了近50年的住房实物分配制度终结，我国住房市场发生了根本性的变化，由卖方市场转向买方市场，由集团消费向个人消费。至此，我国住房市场化改革全面铺开，中等收入者与低收入者共享的住房保障体系在制度层面上升到市场住房供给体系的主体部分。

1999—2004年间，政府针对市场管理存在的问题，对公有住房与经济适用住房的上市销售进行了必要的调整和规范，细化明确经济适用住房的优惠政策、开发建设、定价规则和交易售后管理等；然而，2003—2006年间，我国住宅市场上，一方面许多高收入者成为政策性住房的受惠者，另一方面政策性住房的开发建设却呈现逐年萎缩的势态，市场机制并没有将这一供应体系变成中低收入群体的实惠。2006年，九部委联合颁布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（以下简称“国六条”），明确规定高收入者住房供应体系的市场份额，即土地供应至多占当年供应总量的30%。2007年８月初，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干建议》明确了住房供给制度重归市场与保障并重，“城市廉租房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，“经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭”。如表一

表一      中国住宅供给体系表

二、现阶段工薪阶层的住房现状

我国工薪阶层群体内各层级收入参差不齐、整体不富裕，中低收入人群占很大比例。显然，高收入人群可自行解决住房问题，最低收入者亦有制度层面的廉租房和经济适用房的住房保障，而中间群体则不得不被挤入商品住宅市场。工薪阶层中低收入群体居住条件不理想，同时住房需求面临支付能力不足的问题，他们不符合廉租屋的申请资格，相当部分即使有资格购买经济适用房但也没有经济能力购买，更不用说商品房了。如何解决工薪阶层住房问题，最主要的是要解决这一部分群体的住房问题。

目前工薪阶层中低收入群体住房的基本情况有以下三点：

（一）多数工薪阶层中低收入群体，特别是企业老职工居住的是上世纪末单位建造的房改房，面积小、结构不合理、小区环境差；

（二）购房以中小户型为主，且多通过按揭来解决住房问题。

（三）主要靠租房解决住房问题。

三、工薪阶层中低收入群体住房的主要问题

多数工薪阶层中低收入群体收入不高，要抚养子女，有些还要赡养老人，这些方面的支出迫使他们要减少住房支出，使其预期的住房条件与现实的住房条件有落差，导致其住房满意度低。工薪阶层中低收入群体的住房问题主要有以下三个方面：

1.居住条件较差。目前很多工薪阶层中低收入群体住房面积过小，甚至达不到人均水平。相当一部分三代人甚至四代人住在五六十平米的上世纪八九十年代建造的旧房内。

2.贷款购房压力大。工薪阶层中低收入群体在购房时，主要通过按揭的方式购房，首付款大多是由父母资助或从朋友同学处借款来凑齐，这使得他们的整体生活水平下降，很多人因此还背上了很大的心理压力。

3.住房支出占收入比重大。相当大一部分工薪阶层中低收入群体的住房支出和收入比超过三成，有的每月按揭的贷款金额甚至超过工资的50%。过高的支付支出收入比使其整体的生活消费水平受到影响。

四、部分地区解决工薪阶层中低收入群体住房问题的做法

目前，工薪阶层中低收入群体的住房问题越来越为政府所重视，为了更好地让他们共享改革开放的成果，各地采取了相应的政策，解决其住房问题。目前各地采取的相关政策大体上有两种，一种是解决工薪阶层中等收入群体住房问题的“限价房”政策；另一种就是解决工薪阶层低收入群体住房问题的改制企业住房与危旧房改造相结合的政策。

（一）“限价房”政策的实践

我国“限价房”政策实践始于宁波、青岛首创的“以房价定地价”的调控思路，2006年“国六条”调控政策的出台，在全国各大中城市掀起“限价房”的高潮。“限价房”是指在“限套型”与“限房价”的基础上竞房价、竞地价，其政策核心可以概括为“双限双竞”。

1、“限套型”，从政策层面上讲，主要是指“套型建筑面积在90平方米以下”，保证市场中小套型、中低价位住房的供应，解决结构性矛盾。在“如何限”中，北京等较多城市主张“所建住房套型面积全部在90平方米以下”；广州“双竞双限”模式主张“所建住房套型面积平均在90平方米以下”，其“三限双竞”模式主张“所建住房套型面积在90平方米以下占90%”，但福州的实践根本不主张限制套型面积。显然，各城市“限套型”政策实践从多种角度诠释了“如何限”，而从国情与中低收入居民多样化的居住需求，“所建住房套型面积平均在90平方米以下”有着更好的实践价值和前景。

2、“限房价”，宁波、青岛、北京、福州等为降低房价，主张在限价地块的周边地带，或同类地段房价的基础上，房价下降10%-20%之间不等。一些城市为限制房地产商高利润，主张“限价房”房价应该控制房地产商只能获取产业8%-10%正常平均利润。郑州则对前两者加以综合考虑，主张按照“同期、同地段、同类型商品住房平均价格的80%”和“开发技术、管理成本加8%-10%的利润”两种测算方法，分别计算出两个价格，然后按照加权（权重待定）平均法计算，得出限价商品房的价格。

3、“竞地价”是实现土地市场化运作的方式，一定程度维护地方政府在土地市场上的既得利益。实践操作中，主要体现为是否尽可能以及怎样维护政府在土地使用权转让环节的利益。一种是尽可能体现政府利益（如广州），在限房价的基础上以“招、拍、挂”的方式出让土地，价高者得；另一种是一定程度体现政府利益（如北京），在限房价基础上竞地价，但中标企业并非价高者，更多兼顾了开发企业的资质条件、销售方案等；但成都在实践中，则以协议出让方式确定地价。

4、“竞房价”，许多城市“限价房”政策中较少体现。其“竞”表现为两种方式：一是“双竞双限”模式，房价最高限价的形成方式是以房地产商竞房价为基础；另一种是“三限双竞”模式，在最高限价基础上，向上竞地价向下竞房价，以向下竞房价体现政府对居民住房社会公平的一种全新的理解，也是尽可能压低房地产商利润。

（二）“限价房”政策实践的得与失

“限价房”政策实践的城市，成功与失败兼而有之。

1、坚持“限价房”政策中的结构与价格管制是主要城市实践初步成功的关键。福州市政府主导开发的限价产品面临难以销售的现状表明“限价房”政策的失败，而其重要的原因在于“限套型”政策的缺乏，不仅没有达到调节市场产品结构失衡的目的，也遭到了市场的冷遇。

2、“竞”“限”政策解读不全，定价规则还需进一步深化探讨。绝大多数城市实践认同竞地价的必要性，是政府对实现土地市场资源优化配置方式的认同；但地价的“竞”中，必然以地价的底价为基础，而各级政府底价限定的基本原则处于未公开化。

3、配套政策在实践中未受到应有的重视，其不完善与市场监管共同构成“限价房”政策最终走向成功的重要障碍。宁波限价房后期管理工作的难度在一定程度显示了这些障碍的存在。

4、尽管“限价房”政策是政府对住宅市场结构与价格的管制，在土地出让方面给予部分优惠政策，但与政策性住房相比，其优惠政策相形见绌。

5、对地方政府与开发商参与“限价房”政策实践的约束条件的研究还基本处于初始阶段。实践中，一些地方政府不注重限价地块竞拍时的保有利益；同时部分城市政府也存在参与积极性不高的问题。

（三）改制企业住房与危旧房改造相结合政策的实践

目前国内各城市针对市区内地处低洼易涝区域、建筑年代久远、配套不全、结构陈旧、存在安全隐患的房屋，通过拆建、改建、接建和修缮等方式进行的改造。主要推行“旧城改造”“危旧房改造”“棚户区改造”“企业生活区改造”四种改造模式。值得一提的是，柳州市创新地将改制企业与城市危旧房改造相结合，在改制企业危旧房集中区实行“市区联动，政府组织，共同参与，平台建设” 的运作模式。被拆迁职工可选择原地段安置或异地段安置，在原地回迁的基础上将原来配套不全、条件简陋的住房换成干净敞亮、环境优美的新住房，原则上按建筑面积的1比1.2比例一套旧房换一套新房，并免交被拆迁房屋的年份差价、结构差价。目前，该市试点项目已全面启动，群众参与的积极性非常高。

    五、解决工薪阶层住房问题的建议

我国工薪阶层中低收入者为大多数。中等收入者虽然具有小康水平或稍高一些的收入，但单靠自己的收入来解决住房问题仍有一定困难，政府如果调控好住房面积标准和房价，并给予支持，通过适度的社会保障让他们买得起房，愿意买房，就能大幅度地激活住房需求，形成一个繁荣的住房市场，有利于加快住宅建设。为此，我们有以下建议：

（一）加强政府的主导地位

解决工薪阶层住房问题政府要进一步增强主体意识，加强自身的主导地位，给予政策支持和适当的财政扶持。各级政府应该在较长时期内，坚持在住房产品结构、房价合理管制基础下，实现土地出让、住宅销售定价的竞争性，维护资源配置的效率。以“限价房”满足占市场多数的工薪阶层中等收入人群一户一套住房消费的需求，并可参考经济适用房政策制定保障对象和上市流通管理。

政府在解决工薪阶层低收入家庭的住房问题时，应研究制定可行的规划和方案，有目标有计划进行。如改制企业或推广到未改制的国有企业危旧房改造，可由政府组织对企业土地进行开发改造，同时政府将改造项目的土地以拍卖的形式转给开发建设单位，并将该收益补贴给项目，对项目实行税费减免等措施。被拆迁职工可选择原地段安置或异地段安置，对不同安置方式制定不同的优惠政策。改造工程资金通过“政府启动，市场化运作”的方式解决，采取“财政投一点、政策让一点、银行贷一点、群众出一点、市场开发补一点”等办法多渠道筹集，争取国家专项资金、银行贷款、税费减免、财政返还、增量出售等方式投入、补充改造资金。

（二）完善公积金制度

对工薪阶层中低收入人群，应在住房公积金政策上予以缩短连续缴存时间、提高贷款额度、可用于租房等多方面的优惠。

（三）完善公共租赁体系

工薪阶层中的低收入者主要通过租房来解决住房问题，因此，租赁体系的管理对于他们的住房问题显得尤为重要，因此，应完善政府的公共住房租赁政策，构建以租为主的住房保障体系，拓宽资金筹集渠道，通过新建、改造、收购等方式调整住房供应结构，来解决工薪阶层中的低收入群体的住房问题。加快培养和发展住房租赁市场，促进住房市场由“以售为主”向“以租为主”转化，同时促进经济适用房制度从“只售不租”向“租售并举”的方向转变。