关于解决失地农民出路问题的调查报告
政协柳州市柳南区委员会
（2007年7月）
随着“工业化、城镇化”建设进程的逐步推进，城乡一体化的发展步伐加快，农民大量的土地被征用，而且土地的需求量会越来越大，建设与用地之间的矛盾也将日益尖锐和显现。如何解决失地农民今后的生存、发展问题将成为社会关注的热点和难点问题。
为了解我区失地农民的现状，寻求解决失地农民出路问题的办法，为推进社会主义新农村建设做贡献，2007年5月，柳南区政协组织部分常委、委员组成调研组，就失地农民的出路问题进行专题调研。调研中通过听取柳南区拆迁办汇报；召开由相关职能部门（国土资源局柳南分局、柳南区发展经济局、贸易发展局、农林水利局）、太阳村镇、街道办事处、失地村的村委干部、村民小组长代表参加的座谈会；走访渡口、磨滩、西鹅、太阳村等村的部分农户，比较全面地了解和掌握了有关情况，在此基础上，提出了意见和建议，并经区政协常委会讨论修改，现综合整理报告如下：
一、征地和失地的基本情况及现状
柳南区从上世纪九十年代中期以来，因“两化”建设以及城市基础设施建设带来的征地和农民失地有以下特点：
一是征地量逐年增大。1996年前的征地总面积是5226.9亩，1996年到2000年，全区累计征用土地1267.5亩，2001年至2005征用土地13699.857亩，2005年至2007年征地面积为20195.757亩。征地面积呈快速增长趋势。比如,渡口村的二组（该组农户数39户，117人）的土地已被征完,一组（该组农户数63户，192人）和三组（该组农户数73户，224人）仅分别剩8亩和5亩。
二是被征用土地涉及的人多。到目前为止，涉及征地农民总数大约18397人，全部失去土地的农民大约有468人。随着西鹅工业园区和门头日用品市场用地规划的实施，将会有更多的农民失地。
三是失地的村（户）较集中。征地和失地农民主要集中在新云、竹鹅、磨滩、渡口、西鹅、门头和太阳村。
四是失地农民的现状不容乐观。目前失地农民经济来源单一，收入少。新云、渡口、磨滩等“城中村”农民的经济收入由出租房屋、种菜、外出打工和少量的集体经济分红构成，失地让他们失去相当一部分房屋、门面租金。而太阳村农民的收入则以耕种剩余的土地所得为主，年经济收入不景气。
二、失地农民存在的问题与困难以及原因分析
从长远看，部分农民失去土地是“工业化、城镇化”建设推进的必然，是历史进步的体现。但从近期看，对于那些仍以农为本的农户，政府的宏观决策和农民个体的切身利益往往会发生矛盾和冲突，如处理方法不当，再加上保障措施不力，这种矛盾和冲突随着时间的推移会越来越尖锐，将成为影响社会和谐、安定的潜在因素。存在的主要问题：
一是失地农民就业难。目前，除少数有一技之长的农民有经营项目或外出打工外，大部分失地农民由于受文化、技能、年龄、资本和政策性因素的影响，在激烈的就业市场竞争面前处于劣势地位，很难找到合适的工作。即使有一些“保洁、保安”类的岗位，农民也因收入低，难以维持一家人的生活而不愿做。相当一部分人处于失业和半失业状态。
二是失地农民得到的补偿标准偏低。调研中，农民普遍感到征地补偿费偏低，主要是执行的征地补偿相关法规已经滞后于物价上涨步伐，土地征用时是以“产值倍数法”计算，一次性支付征地补偿费，没有考虑土地增值、农村经济和农民收入增长的实际。现实是低价征用，在出卖时按照市场价格，增值达数十倍，土地征用的价格与土地出卖价格和潜在的收益形成的巨大反差，农民认为利益受到损失，最主要的是农民失去土地后将失去生活的来源，而产生不满情绪。将于
三是保障机制不健全，养老问题成为其后顾之忧。土地是农民一辈子的依靠，农民失去土地可以说就失去养老的保障。目前，对失地农民的安置方法是一次性货币补偿方式，虽然能暂时解决农民的眼前利益，但大多数失地农民仍然被排除在社会保障之外。他们生活在城市或城市边缘，但就业、社保等方面并非等同于城镇居民，尤其是年纪大的失地农民，基本没有劳动能力和生活来源，养老成为大问题。
四是失地农民的住宅回建地和三产用地难以落实。有些农民失去土地的同时，也失去了家园，有一些拆迁户的住宅回建地和三产用地尚没有及时落实。太阳村因修建、扩建柳太路，一些房屋被拆除，实行的是货币补偿。由于农民不满意回建选址，一年多时间过去了，部分农户仍然住在简陋的临时工棚里，房屋回建成了问题。磨滩村部分土地被房开项目征用后，也没有落实好被拆迁户的建房用地，一些被拆迁户只好到离原住地较远的旧飞机场或小区购买住房，由此带来物业管理、生活费用的高额开销，农民很难承受。有的农户入住市区，远离其耕作地，生活和劳作也成了问题。
五是对解决失地农民的问题认识不足。目前职能部门在征地时仅注重补偿，而忽视对失地农民的后续保障和发展；有的村干部存在着“钱分光了我不用管”的念头，对村民缺乏必要的引导。
对失去土地后怎么办，农民自己心情也非常复杂。有的农民抱着一种“船到桥头自然直”，“过一天算一天”无所谓的态度，有的农民把希望完全寄托在各级政府身上，有的农民认为要通过打工、做生意等途径来解决今后的生活出路，还有的农民处在“十字路口”，对失地后生活和就业问题一片茫然。
三、对策和建议
失地农民问题是在推进农村工业化、城乡一体化过程中因土地征用而引发的一个综合性复杂性的社会问题。解决失地农民出路问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要从有利于推进农村工业化和城乡一体化，建设社会主义新农村的角度出发，又要考虑保障眼前农民的生活需要，研究解决就业困难等问题，还要考虑保障农民长远利益，逐步建立起一套“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的失地农民社会保障机制，实现“一次性补偿”向“长期性保障”的战略性转变，使失地农民“老有所养，病有所医，贫有所济，劳有所业，失地有补，增收有门”。为实现这一目标，针对存在的问题，综合整理各方面的意见，提出如下建议，供参考。
（一）因地制宜，建立多元化安置农民模式。实践证明，一次性的货币补偿安置并不能解决失地农民的根本问题。因此，要做好失地农民的安置问题，今后应该从补偿、保障、发展几个方面综合考虑，因地制宜，可采取股份合作、发展园区经济等多种安置模式，引领失地农民走城镇化道路和建设社会主义新农村。目前，有几种模式值得借鉴：
第一种模式：城中村模式——发展商贸，推行股份合作制。像磨滩、渡口、新云等城中村，可利用良好的区位优势，把地处闹市区的农民和集体的少量土地盘活起来，推行股份合作制，建商厦和公司，发展商贸。
第二种模式：园区模式。一是优先安排失地农民进入园区生产企业就业，或者安排从事保洁、绿化、保安等工作。二是根据园区的功能需要，鼓励和扶持有一技之长的失地农民围绕工业园区主机厂，自主创业，从事加工、修理或商业、服务业等行业；三是按照规划用途，征地时按比例返还一定土地给被征地的失地农民开发经营，其所需的启动资金，可以由征地补偿费、政府补贴和农民（农户）自筹，几个一点按比例筹集，以保障其后续发展和生活来源。
第三种模式：城郊模式——发展养殖业和休闲观光旅游的模式。如太阳村要通过实施农村产业结构调整，引导、帮助农民种植、养殖适销市场的果蔬、家禽。利用柳太路－柳江河规划建设的契机，开发休闲观光旅游业，增加农民收入。
（二）实行“以农补农”政策。根据农民普遍反映的征地补偿费偏低的问题，建议相关部门在严格执行国家的相关法律法规，依法进行补偿的基础上，坚持市场运作机制，合理划分土地地段、类型，实行统一的补偿标准。此外，应建立合理科学的利益分配机制，将土地出让、新增建设用地费用等土地收益，进一步向农村、农业倾斜，保证被征地农民的原有生活水平不降低。
（三）积极探索构建惠及全体农民基本养老保障制度的框架。
解决好失地农民的养老问题事关农民切身利益，事关社会稳定和建设小康社会的大局。因此，加快建立惠及失地农民的基本养老保障制度，是政府应尽早筹谋的大事。最近国家劳动和社会保障部、国土资源部联合下发了专门文件，对征地的程序、失地农民的社会保障等问题作出新的规定，要求尽快将被征地农民纳入社保体系。鉴此，给予失地农民同等的市民待遇，建立与城镇相一致的失业、医疗和养老保险等社会保障制度势在必行。
建议参照国营企业和个体工商户从业人员缴费基数和缴费比例，将符合低保条件的失地农民纳入低保，将符合社会养老保险条件的失地农民办理养老保障。其保障金可从征地补偿费、土地出让增值提成中列支，按一定的比例留出，形成 “以土地换社保”的安置新机制，避免分光吃光。同时，完善农村合作医疗制度，在条件许可的情况下，为失地农民设立大病医疗基金，从根本上解决其医疗、养老问题。
（四）落实好失地农民的住房回建地和三产用地。建议相关部门要加大建设用地预审力度，在建设用地预审时，严格把关，应将农民回建地、三产用地等预案在预审时说明清楚，在征用土地的总数中回拨一定比例，用于拆迁安置、开发经营第三产业和发展生产，收益归村民。回拨地要首先考虑规划拆迁户安置，保证拆迁户有房屋回建地；在进行宅基地规划时，注意考察回建地周边的环境规划，人文、地理因素，将农民的住房建设与当地的旅游、商业开发有机结合起来运作，通过有偿吸纳周边农民进入规划区建房的方式来逐步规范、美化农民居住环境，推进社会主义新农村建设。
（五）搞好服务，加强分类引导。 一要构筑失地农民就业的政策平台，建立城乡一体化的劳动力市场。就丧失生产资料的这一层面而言，失地农民与下岗职工的性质是相同的，要把失地农民就业纳入下岗工人再就业工程范畴，失地农民再创业的要让其享受下岗工人再创业的优惠政策，要制定和实施失地农民的扶持性就业政策。 二要积极帮助失地农民实现转岗就业。通过实施村级项目集中区建设，盘活区域内就业资源，加大招商引资力度，为失地农民创造出更多的就业岗位，增强社区就业承载力。 三要有针对性的启动失地农民就业技能培训，提高他们就业技能和自主创业的能力。支持民间组织和个人创办各类培训机构。四要引导失地农民转变就业观念。改变农民“大钱赚不到，小钱不愿赚”的观念，使其积极主动适应市场化就业方式，鼓励失地农民自谋职业、自主创业、竞争择业。五要建立健全失地农民基本情况信息库。构建劳动信息服务网络，开展失地农民求职意向调查，畅通劳务供求信息渠道，加强推荐就业和劳务输出力度，解决失地农民就业问题，防止失地农民陷入“种地无田、上班无岗、低保无份”的窘境。六是解决新农村建设资金短缺问题。随着城乡一体化进程的推进和农村产业结构的调整，近年来，失地农民与新型农村合作组织、现代农业逐渐取代原来意义上的“三农”，要把信贷支持“失地农民”创业作为当前和今后相当长一段时期商业银行信贷支农的新平台和切入点。
（六）加强对农村基层组织的领导。要进一步重视农村基层组织建设，积极发挥好失地的村基层组织的导向、组织、协调、保障作用，引导和推进农村基层民主政治建设，提高农民的组织化水平，使工农商共荣，经济、生态和社会文明共进。同时，要把解决城乡失地农民的出路问题列入城市一体化的建设体系中，做到规划统一、投资同步、协调发展。
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