内容摘要：近年来，伴随着经济体制改革和政治体制改革将我国带入了一个复杂的社会转型期，我国城镇贫困化的趋势日益显著，城镇的贫困人口呈上升趋势。目前，柳州城镇贫困问题已经引起了柳州市委、政府和社会各界的高度关注，但柳州乃至广西对城镇贫困问题的研究尚属起步阶段。柳州市城镇贫困问题如果得不到解决，不仅会影响贫困群体的生存和发展，也会带来一系列经济、社会问题。本文着力研究柳州城镇贫困人口现状及救助政策，建议参照农村建卡贫困户的标准出台城镇贫困户界定标准，建立城镇贫困动态监控体系，做好城镇贫困群体的精准识别、动态管理、精准帮扶，积极探索和创新对于城镇贫困人口的社会保障机制。

     关键字：城镇贫困  现状  救助政策

城镇贫困问题伴随着经济的高速发展而来，是市场经济的产物，也是发展中国家向发达国家转变的必经阶段。贫困问题在全国普遍存在，但一般人都会想到农村、农民的贫困，政府的扶贫开发工作也主要针对农村贫困来进行。近年来，主要伴随着经济体制改革和政治体制改革将我国带入了一个复杂的社会转型期，我国城镇贫困化的趋势日益显著，城镇的贫困人口呈上升趋势。目前，柳州城镇贫困问题已经引起了柳州市委、政府和社会各界的高度关注，但柳州乃至广西对城镇贫困问题的研究尚属起步阶段。柳州市城镇贫困问题如果得不到解决，不仅会影响贫困群体的生存和发展，也会带来一系列经济、社会问题。本文着力研究柳州城镇贫困人口现状及救助政策，建议参照农村建卡贫困户的标准出台城镇贫困户界定标准，建立城镇贫困动态监控体系，做好城镇贫困群体的精准识别、动态管理、精准帮扶，积极探索和创新对于城镇贫困人口的社会保障机制。

一、 柳州市城镇贫困人口现状及特征

   柳州市位于广西壮族自治区中北部，是广西最大的工业基地，工业总产量约占广西1/5。近年来，伴随着柳州经济的快速发展和城镇居民收入水平的快速提高，以及各单位所处行业、单位性质、所在地区、经济效益及个人所在的岗位不同等诸多因素，工资水平客观上存在较大差异。根据柳州市2017年国民经济和社会发展统计公报显示，2017年柳州市常住人口为400.00万人，比上年末增加4.13万人，其中城镇人口256.03万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为64.01%，比上年末提高1.00个百分点。2017年柳州城镇居民人均可支配收入达32661元，比2016年增长7.9%；农村居民人均可支配收入12151元，同比增长9.4%；人均居住面积为36.61㎡，农村人均住房面积为41.2㎡；全年发放城乡医疗救助资金142.63万元，社会保障和就业支出 30,479.24万元。

由于柳州市城镇人口贫富差距的日益显现，城镇贫困问题开始在柳州凸显出来。柳州城镇贫困问题是在经济转型大背景下出现的一种贫困，它的产生与发展与柳州社会结构的转型、经济体制改革、产业结构调整、国企改革以及社会保障制度改革息息相关。2018年，柳州市制定完善了《柳州市特困人员认定操作规程》、《柳州市关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接实施方案》，积极帮扶城乡贫困人群。下一步，柳州市应继续制定统一的城镇贫困标准，将城镇贫困纳入脱贫攻坚政策中。加大基本生活保障、失业保险、最低生活保障三条保障线的扶持力度，建立和健全覆盖全社会劳动者的社会保障体系，着力解决城镇贫困人员构成复杂，收入来源单一，居住状况简陋，健康水平不高，消费结构不合理等问题。

（一） 柳州市城镇贫困人口的具体划分。

1997年全国开始推行最低保障制度（以下简称低保），对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。因此，低保线可用作衡量每个城市的绝对贫困线。贫困一般可以分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是指获得的实际收入水平，拥有的消费资料和得到的服务达不到维持基本生存需要的最低量。相对贫困是指收入虽然能够达到或者超过维持生存和基本发展的需要，但与一定时期内社会经济发展水平相比较仍处于较低的生活水准。不同于农村的贫困，柳州城镇贫困主要为相对贫困。为了确定柳州城镇贫困人口规模，我们采用最低生活保障标准来确定贫困人口数量。

随着经济体制结构的调整和城镇化，柳州城镇贫困人口的结构也发了变化，由过去“三无”（无劳动能力、无法定供养人及无其他收入来源）人员构成变为因特定原因，收入较低或者无收入来源的人员，主要可以分为四类。第一类是“三无”人员，即长期以来需要政府民政部门救济和保障的对象；第二类是贫困的低收入人员，主要为低收入的在职人员、失业人员以及离退休人员。在柳州比较有代表性的为国有企业和城镇集体企业改革和调整导致失业的群体以及退休较早、仅依赖退休金生活的老年人。在职人员领取工资、失业人员领取失业救济金、离退休人员领取离退休费或养老保险后其家庭人均收入仍低于城市贫困线标准的居民；第三类是因灾害、事故、疾病或者其他原因造成的贫困人群；第四类是城镇化过程中失地，继而导致失去收入来源的失地农民。由于文化程度低，缺乏一技之长，往往难以找到固定的职业，或者只能从事一些城镇居民不愿干的重体力劳动或脏活等低收入劳动。根据柳州市2017年国民经济和社会发展统计公报显示，2017年末全市城镇居民享受最低生活保障人数累计有23.1万，累计比上年减少4.14万人次，城镇登记失业率2.51%。

（二）柳州市城镇贫困人口的生存现状。

    城市低保金是贫困家庭的主要经济来源，一些贫困家庭中老人的退休金成为维持本人和子女生活的主要支柱。在消费支出方面，食品、医疗以及教育为他们主要的支出项目。2017年，柳州市确定市区城市特困人员基本生活供养标准为800元/人·月，市区农村特困人员基本生活供养标准为500元/人·月。市区城乡特困人员照料护理标准：2017年市区部分丧失生活自理能力（半自理）特困人员照料护理标准为420元/人·月；2017年市区完全丧失生活自理能力（全护理）特困人员照料护理标准为840元/人·月。市区城乡特困人员救助供养年需资金345.696万元，扣除自治区补助资金93.44万元，剩余部分由市级财政与各城区财政按1：1分级承担。2017，全市累计救助城乡特困供养对象129107人次，发放特困人员救助金5360.45万元。

柳州市城镇贫困人口主要是在缺乏必要的资源而在一定程度上被剥夺了正常获得生产资料和参与经济和社会活动的权利，并使他们的生活持续性地低于社会的常规生活标准。他们的现状主要表现为：

1.收入水平较低。城镇贫困家庭收入过少，收入水平增速缓慢，收入差距拉大。根据柳州市2017年国民经济和社会发展统计公报显示，2017年柳州城镇居民人均生活消费支出达到20909元。而柳州市市区城市居民低收入家庭收入标准仅为11484元/人·年。贫困家庭与平均收入家庭之间的差距非常悬殊。从收入来源看，贫困家庭收入渠道也过于单一，工薪收入几乎是贫困家庭的唯一来源，在金融资产和物质财富占有量极少，几乎没有财产性收入。

2.消费状况堪忧。根据柳州市2017年国民经济和社会发展统计公报显示，2017年柳州城镇居民食品支出8414元、衣着支出1475元、教育文化娱乐支出2483元。受制于收入过低，贫困家庭的收入主要用于满足生活的基本需要，在食品方面的消费占据其支出总额的一半以上。在衣着支出、生活用品及服务以及教育文化娱乐支出方面几乎没有，恩格尔系数相对较大。

3.居住环境不佳。尽管近几年来柳州市政府加大了对城镇居民经济适用住房的建设力度，但仍然有一些贫困家庭人口住房设施过于简陋。贫困人口住房面积低于全市平均值，大多需要与父母、子女一同居住，蜗居现象严重。租住在城乡结合部廉价的土平房内的贫困人口居住环境则更为恶劣，甚至缺少必要的配套设施。

4.医疗状况不容乐观。在柳州城镇贫困人口中，有相当一部分是因为身体残疾或者遭遇重大疾病，医疗负担较重。当看病不在医保报销范围内时，他们往往为了省钱，会出现小病简单吃药，大病只看小诊所的状况，这也是滋生“黑诊所”、“神医”的根源。

5.子女教育问题突出。教育作为人生最重要、最明智的投资，对增加人的生存技能，提高收入具有绝定性作用。因收入过低，且花费在基本生活上的支出过多，贫困家庭在子女教育方面的投入往往捉襟见肘。贫困家庭因贫困问题导致对子女的教育投入过少，造成子女在长大成人之后缺少足够的知识技能面对劳动力市场上的竞争，继而陷入贫困状态，最终导致其在下一代的教育投入不足的恶性循环。贫困发生率与劳动力的受教育水平有直接的关系,受教育水平较低的劳动力更易陷入贫困境地。 

6.社会关系长期固化。由于受自身条件以及外部因素的影响，贫困人口的社会关系基本局限于血缘、亲缘和地缘。当他们试图与社会产生联系时，往往因经济实力、知识储备等条件被社会所拒绝，长期处在被歧视的边缘化境地，面临严重社会交往资源不足的困境。长期处在失败、压抑的环境中，他们逐渐对社会表现出排斥，对生活产生迷茫的状态。

（三）柳州市城镇贫困人口的特征。

1.贫困人口阶层属性明显。在柳州贫困格局中，贫困人口主要集中在社会中低阶层。他们中的大多数从事的是第一产业、第二产业中的传统产业，以及第三产业中没有技术含量的工作。贫困人口专业技能低，专业技术人员的比重非常低。贫困家庭中正常就业的人口不足20%，而失业、病休、提前内退的情况所占比例高达20%，在全民所有制企业以及集体所有制企业工作的比例非常高。从社会学的角度来看，城镇居民所处的社会阶层，在一定时期内，决定了他们未来社会阶层的流动方向。处于贫困或者边缘贫困的人群，改变命运，走出贫困阶层的概率较低。

2 贫困人口文化水平较低 。从对柳州市城镇贫困人口入户调查情况来看，贫困家庭中多数人员的受教育程度集中在初中与高中，大专及以大学学历的贫困家庭所占比例不足10%。近些年，随着国家对教育的普及和提高，低学历人口的数量逐年减少，高中学历贫困人口逐年增多。我们可以推测出，在社会普遍受教育程度提高的大背景下，虽然教育对贫困人口摆脱贫困产生了一定的缓解作用，但受社会就业形势严峻的影响，这种提升对摆脱贫困的贡献作用已经大不如前。

3.贫困人口老龄化现象明显。据统计，柳州城镇贫困人口的年龄主要集中在50岁左右。随着柳州老年人基数的扩大，城镇贫困人口老龄化现象还将进一步加剧。50岁左右贫困人口的产生有其特殊的社会根源，他们的贫困问题不会马上解决，但是随着城市的不断发展，这部分贫困人口也会逐步消失。

4. 贫困人口基数较大。从对柳州市城镇贫困人口入户调查情况来看，柳州城镇贫困家庭的户均人口规模高于普通家庭的平均规模。贫困家庭中三人或三人以下的家庭低于普通家庭，四人或四人及以上的家庭却高于普通家庭。因此，控制贫困家庭人口规模也是摆脱贫困的一项重要举措。 

5.在校生贫困规模扩大。一方面，随着教育普及化程度的提升，特别是柳州大专以上院校的扩招，在校生的数量逐年增加。另一方面，随着教育体制的改革，尤其是大学教育的高收费制度，导致柳州在校生贫困的比例逐年上升。在校生贫困，作为相对贫困的一个重要内容,必须在社会救助体系采取特殊的对策。 
　　二、柳州市城镇贫困人口救助存在的难点问题

柳州治理城镇贫困的主要手段是大力发展和完善以城镇居民最低生活保障制度为核心的社会救助体系。除了城镇居民最低生活保障制度用于保障城镇贫困人口的基本生活外，柳州市还对城镇贫困人口进行廉租住房、法律援助、医疗救助等多维度社会救助，取得了明显成效。我们同样也要清晰的看到，柳州城镇人口贫困问题已在近期表现出新的趋势。

（一）柳州城镇贫困人口呈增长趋势。

    一方面，随着柳州城镇化水平的提高，柳州市城镇人口数量将会不断增加，全市享受低保的对象也会随之增加。另一方面，低保的标准是综合所在城市经济、政治文化等多种因素，会随着经济发展水平、消费水平等因素做出调整。如2017年柳州市居民最低生活保障标准由每人每月500元提高到550元，受低保标准大幅度提升的影响，柳州城镇居民中享受低保的人数也出现了增加。1-12月，全市累计救助城镇低保对象131377户次/230953人次，累计发放低保金8544.09万元，累计人均补助水平达到369.94元。从近年的数据来看，柳州低保标准的增加幅度却低于低保人数上升的幅度，低保标准的提升只是暂时提高了低保人群的生活质量，却没有改变低保人群的贫困状况。从上面我们可以推测，低保制度并不是帮助贫困人口从根本上解决贫困问题的举措，获得低保的贫困人口并没有因低保获得自发性的生存机制。因此，柳州城镇贫困人口仍然会保持稳定的增长态势。

   （二）地域性贫困问题还依然存在。

    目前，柳州的三江县以及融水县为国家级贫困县，融安县为自治区级贫困县。从地理位置来看，融安县、融水县以及三江县均位于广西壮族自治区北部，云贵高原苗岭山地，贫困问题与历史和自然条件关系较大。这些县因人口基数大，没有支柱产业，交通不便利，总体经济发展水平不如柳州市其他县，贫困往往表现为绝对的贫困。柳州作为工业比较发达的城市, 柳州市区城镇贫困人口基本与城市产业结构调有关，在全市产业结构调整中，很多职工下岗，贫困人口中来自于失业的比率较高。从未来柳州经济的发展形势推断，因失业导致贫困的现象不会消失；因地理位置而引起的融安县、融水县以及三江县贫困率高的情况也不会消失。所以，在柳州表现为比较明显的地域性贫困问题还会持续。

   （三）行业致贫现象仍会存在。　

    作为广西重要的工业城市，柳州工业产业经历了多次体制改革，导致许多企业兼并或破产、下岗分流的情况。同时，建筑、纺织、煤炭、森林、军工和批发零售贸易等传统行业又极易受政府政策的影响。一旦柳州再次进行经济结构调整，导致的失业人群由于年龄、文化程度、技能能方面的原因，再就业的难度很大，将成为柳州城镇潜在的贫困人口。

（四）部分贫困人口主观脱贫意识差。

贫困并不可怕，可怕的是没有摆脱贫困的信心和决心。部份贫困人口文化素质低，思想消极保守，思维观念还停留在自给自足的自然经济时期，没有发展动力，安于现状。例如社会踊跃为贫困户捐物捐资，部份贫困户便产生严重依赖思想，甚至少数人认为，社会为贫困户捐物、捐钱是应该的，缺乏主动脱贫的意识。

    三、关于完善柳州市城镇贫困人口救助政策的建议

（一）实施动态调整机制，提高最低生活保障标准。完善健全动态调整机制，落实应保尽保、应进尽进。保持城镇最低生活保障合理比例，提高城镇最低生活保障户均保障人数、整户保障比例和常补对象保障比例。要注重动态的调控与调整，对符合城镇最低生活保障条件的贫困群众要及时纳入城镇最低生活保障：一是对于获得最低生活保障后生活仍然贫困的，要通过增发低保金、开展临时救助、走访慰问、结对帮扶等方式，提高保障水平：二是积极探索把因完全或部分丧失劳动能力、因灾、因重病、因重残、因突发事件致贫返贫的贫困群众，实际生活水平低于低保标准的支出型贫困家庭纳入低保；三是积极将进城居住、持有居住证1年以上的农业人口中符合城镇低保条件的人群纳入居住证所在地城镇低保保障范围。

 （二）实施保险全覆盖，提升医疗保障服务水平。落实贫困人口城乡基本医疗保险参保全覆盖（包括低保对象、重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人和未成年人、五保户、建档立卡的贫困人口、农村落实计划生育政策的独生子女户和双女结扎户的父母及其子女、边境0-20公里城乡居民等），参保率须达到100%。柳州市加强基本医疗保险、大病保险、医疗救助、疾病应急救助等制度的有效衔接，着力减轻贫困人口医疗费用负担，个人就医费用明显降低，仅2017年，全市城乡医疗累计救助对象137610人次，发放救助金额4835.49万元，确保困难群众及时得到医疗救助保障；患有国家确定大病病种的农村贫困人口应得到集中专项救治，推动家庭医生签约服务和电子健康档案全覆盖；继续深化公立医院改革，扎实推进医联体建设，促进优质医疗卫生资源有效下沉，提升基层医疗卫生服务能力和水平，进一步优化医疗保障服务：一是对于城镇贫困群众参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分，建议由财政全额补助；二是参照农村建档立卡贫困人口标准为城镇贫困群众购买重大疾病医疗补充保险，统一由城乡居民大病保险经办部门管理；三是将城镇特困人员纳入医疗救助筹资人群范围，将支出型贫困低收入人员纳入医疗救助范围；四是将基本医疗保险、大病保险、重大疾病医疗补充保险、医疗救助中专门针对农村贫困群众的报销、救助政策，全部扩大覆盖到城镇贫困群众。

（三）实施精准对接政策，加大城镇教育救助力度。通过教育来提高科学文化素质可以增强贫困者摆脱贫困的能力，这也是从根本上解决贫困问题的方法。因为贫困具有代际遗传的特点，所以国家应该重视对贫困家庭的子女进行素质教育，消除他们因为贫穷而上不起学的不公平现象，城镇贫困群众家庭上学子女比照农村扶贫开发建档立卡家庭标准，纳入国家“奖、助、贷、勤、减、免”学生资助政策体系范畴，享受相应助学政策。建立健全城镇贫困群众家庭上学子女信息数据库，实行动态管理、精准救助。与此同时，依托各类职业院校和职业培训机构，对有培训就业创业愿望的贫困劳动力，实施就业技能培训，促进贫困劳动力从体力型就业向技能型就业转变。

   （四）实施优惠扶持政策，拓宽就业创业致富渠道。就业是实现脱贫的重要途径，鼓励和扶持城镇贫困群众通过就业创业实现脱贫解困是当务之急。对登记认定为就业困难人员的城镇低保家庭、城镇支出型贫困低收入家庭中有劳动能力的家庭成员开展就业援助，确保有就业能力和就业愿望的零就业家庭至少有1人就业。落实免费就业指导、职业介绍、政策咨询等服务，对享受城镇最低生活保障、城镇支出型贫困低收入家庭中具有创业能力和创业愿望的，积极提供创业培训、创业指导和跟踪服务，按规定给予创业培训补贴。对符合条件的给予创业担保贷款扶持，对城镇最低生活保障对象、城镇支出型贫困低收入人员从事个体经营或注册企业的，积极落实税费减免、场地租赁等优惠扶持政策。2018年，柳州市共举办就业援助月、春风行动、民企招聘周、两后生就业帮扶等各类招聘会、交流会165场次，共有4950家次单位参加招聘会，提供就业岗位2.1万个，5万多求职者参加各种专场招聘洽谈会及接受公共就业创业服务，达成就业意向约1.95万人次。 

   （五）实施“乐居”计划，落实基本住房安全保障。建议对城镇分散供养特困人员中无住房的，积极引导其到养老院集中供养；对无住房且自愿选择分散供养的，按相应标准给予住房救助。进一步完善住房保障制度，积极采取实物保障与租赁补贴并举的方式，切实解决好城镇特困人员、城镇最低生活保障对象、支出型贫困低收入家庭住房困难问题。积极推进棚户区改造，改造资金采取“财政投一点、政策让一点、银行贷一点、群众出一点、市场开发补一点”的办法多渠道筹集。柳州市2017年住房保障支出（类）44915.92万元，柳州市保障性安居工程基本建成项目合计9205套，其中基本建成(棚户区) 5164 套，基本建成（公租房）4041套。积极对改制企业职工危旧房改造、国有大企业职工危旧房改造、城中村改造和老旧住宅区综合整治，优先安排住房条件困难、安全隐患严重、环境较差、居民改造意愿迫切的棚户区改造项目，争取在2020年以前让城镇贫困群众住房更加安全。

（六）实施资源整合，发挥多渠道帮扶优势。要支持各级工会组织积极开展职工普惠制、职工困难救助、职工医疗互助保障和“春送岗位、夏送清凉、秋送助学、冬送温暖”各项活动、持续推动湛江—柳州粤桂扶贫协作“携手奔小康”行动，实现对城镇困难职工帮扶工作常态化、长效化、社会化。支持其他各有关部门依托自身职能开展各具特色的帮扶活动，鼓励、引导、支持社会组织、企事业单位和爱心人士为城镇贫困群众开展就业、医疗、子女助学、社保、住房等慈善救助。积极搭建社会组织救助项目与城镇贫困群众救助需求相对接的信息平台，健全完善促进社会力量参与帮扶的政策措施。

（七）实施延伸救助，强化临时救助制度作用。对城镇贫困群众遭遇困难而其他制度暂时无法覆盖，或经过帮扶之后基本生活仍有严重困难的，按规定予以临时救助帮扶。对城镇贫困群众因遭受特别重大困难，扣除各种社会保障、其他社会救助和社会帮扶后，重大刚性支出仍远远超出家庭或个人承受能力的，按规定实施特别救助。2017年，柳州市共救助临时困难对象13996人次，发放临时救助金额1097.8万元。建议今后可以在街道（乡镇）全面建立临时救助备用金制度，对城镇贫困群众情况紧急的困难救助需求，或救助金额较小的申请，全部委托街道（乡镇）审批发放，报民政部门备案，大力提升“救急难”工作水平，建立社会救助社区协理员制度，完善街道（乡镇）社会救助统一受理窗口，形成对城镇贫困群众主动发现、快速响应、救助及时的高效机制。

（八）注重思想引导，加强贫困人口的宣传工作。采取扶贫与扶志相结合的方法，重在扶志。不断创新社区思想道德教育方式，以社区、街道的辖区进行划分，用网格化的宣传模式，重点培养有劳动能力的贫困对象的自尊、自立、自强、自信意识和诚信意识、鼓励和支持他们自谋职业、自主创业，早日摆脱贫困的现状。

总而言之，对城镇贫困人口的社会救助工作，应改变过去被动式的救助方式，建立积极应对的新型社会救助制度。而解决城镇贫困人口问题的关键则在于为有劳动能力的贫困人口脱贫提供就业援助，解决没有劳动能力的贫困人口生活保障问题，缓解贫困人口的生存困境，提高其抵抗贫困风险的能力，达到帮助他们过上幸福安定生活的目的。

参考资料：

[1] 柳州市人民政府办公室关于印发《柳州市脱贫攻坚“十三五”规划》的通知(柳政办〔2017〕85号)

[2] 柳州市扶贫开发领导小组关于印发《柳州市全面巩固提升脱贫攻坚“重精准·强基础”工作实施方案》的通知》(柳扶领发〔2018〕14号)

[3]柳州市人民政府办公室关于2018年柳州市城乡居民最低生活保障标准的批复》(柳政办函[2018]22号)

[4] 柳州市2017年国民经济和社会发展统计公报

[5] 朱逸敏.我国城镇低保制度的公共政策分析[J]. 法制与社会. 2011(08)

[6]杨文伟.转型期中国社会阶层固化探究[D].中共中央党校，2014

[7] 庄天慧,陈光燕,蓝红星.  精准扶贫主体行为逻辑与作用机制研究[J]. 广西民族研究. 2015(06)