目前，人口和计划生育工作正处于社会转型时期，挑战与机遇并存。随着社会的不断进步，经济的持续发展，人们的婚育观念也随之发生巨大变化。2006年12月17日，中共中央、国务院发布了《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，标志着我国人口和计划生育工作进入了一个新的发展阶段，统筹解决人口问题成为人口和计划生育工作落实科学发展观的新要求。面对新形势下的新变化和新要求，计生工作重点的农村计生工作是否打开了新局面，广大基层计生工作者是否调整和适应了新形势对计生工作的新要求等等问题，市政协文教卫体委医卫组于9月20日至9月22日，对三江县计生工作开展调研，从该县计划生育工作现状；近年来财政对计划生育工作的投入；有关政策的实施对计划生育工作的影响等方面，进行了较为详细的调查了解。得出的初步结论是，该县人口计生工作仍面临重重困难，要想推进该县人口计生工作在新形势下取得新突破，还需多方努力。现将调研发现的主要问题和应对举措总结如下，供各级党委政府参考。

一、三江县近年人口计生工作的优势和面临的困难

我市国民经济持续的快速增长，奠定了统筹解决人口计生问题的物质基础；几十年的人口和计划生育工作，创造了统筹解决人口计生问题的“黄金发展期”；以人为本的科学发展观提供了统筹解决人口问题的思想武器；“十五”时期人口和计划生育工作的创新发展赢得了统筹解决人口问题的战略主动权；市委和有关部门的重视；财政投入的逐年增长（2005年投入21万，2006年投入45.1万，2007年1到8月投入61.3万）；人民群众民主法制观念、维权意识的增强和政府职能的进一步转变，为统筹解决人口计生问题创造了重要条件。
     但由于种种原因，在市场经济条件下，三江县人口计生问题仍然面临着观念和体制的障碍。观念上的障碍主要是对新时期人口与发展的规律和特点认识不足；对社会转型时期各种矛盾、摩擦甚至震荡给人口和计划生育工作带来的冲击认识不足；对统筹解决人口计生问题的长期性、艰巨性、复杂性认识不足等等。体制上的障碍主要是统筹解决人口问题的宏观调控和公共管理机制不健全；有利于稳定低生育水平的激励和约束机制不健全；与人口转变相适应的社会保障、社会流动和财政投入机制不健全。

（一）依法行政与群众落后的婚育观念的矛盾。

依法行政、文明执法是一个地方文明进步的标志，也是依法治国方略的一个具体要求。计划生育工作方法由过去的暴风骤雨到和风细雨，到现在的春风化雨，以人为本的执政理念逐步在计划生育工作者的头脑中扎根。《人口与计划生育法》及各项法律法规的相继出台，计划生育工作的“七不准”规定，使计划生育行政执法逐步走向了规范化、制度化轨道。然而，在三江县农村以少数民族为主且居住在交通不便的山区，多数群众思想观念落后、保守；育龄群众不去参加妇检、不自觉落实避孕节育措施，对干部的思想教育工作存在抵触情绪；这些使计划生育行政执法更难，在具体实践中突出表现为“三难”。

一是流动人口计划生育管理难。在经济相对落后的三江农村，大量劳动力涌向城镇，给计划生育工作带来了不稳定的因素，按照《国家流动人口计划生育管理办法》，流动人口管理以现居住地为主，但违法生育后又返回户籍地，导致目前乡镇对农村外出流动人口管理感到力不从心，鞭长莫及，很难准确及时掌握育龄妇女的信息，特别是计划外怀孕，如果本人有意隐瞒难度就更大了。

二是违法生育行为查处难。对违法生育对象的社会抚养费的征收，基层计生部门只能是一遍又一遍的上门催讨工作，缺乏有效的强制手段；现在农村群众的民主和维权意识在不断增强，但他们过分强调权利，而对应履行的义务普遍淡化，特别是履行计划生育义务意识十分淡薄。另有部分违法生育后长期流动在外，逃避征收，计生部门也很难对他们调查取证。针对社会抚养费普遍征收难的问题，国家出台了相应措施，可以采取法院强制执行的手段来执行到位。但三江县在实际征收中，由于绝大多数农村超生群众，连基本的生活都难以维持，根本无力承受高额的社会抚养费，法院依法强制执行也不能完全征收到位。从而，造成了征收社会抚养费的法律惩罚作用失掉了意义，法律的权威性受到了挑战。

三是提供基层技术服务难。农村群众对计生工作的需求已从过去的“领药、放环”逐步转向生殖健康、优生优育、艾滋病防治等优质技术服务，但目前乡镇计生服务站设施简单、技术人员缺乏。村级根本没有服务设施，全县乡镇计生人员编制75人，每个村不到一名工作人员，而每个工作人员要服务和管理900名已婚育龄妇女、开展“三查”，工作很难到位。很多在家的育龄妇女未按时参加“三查”，对不参加者虽然按村规民约可以征收妇查违约责任金，由于没有采取强制措施，实际对育龄妇女没有约束力，对流出的育龄妇女就更无能为力了。

（二）山区分散居住等客观条件与做好群众工作的矛盾。

三江县计划生育工作服务对象主要是广大农村育龄群众，然而由于山区群众居住分散、山高路远、交通不便，使得向群众开展宣传及服务，调动群众积极性，推进人口计生管理工作的难度相当大。这里的群众生活水平低，一年播种、施肥、收割、复种，全靠劳力，农活繁多，加上文化程度参差不齐，整体素质不高，家庭条件好坏也不尽相同。如少部分人先致富的，家里用上了电磁炉等现代化电器；而贫穷的仍在用柴火做饭，一些在山区里的居民，穷得甚至连煮菜用的油盐都困难。此外，广大农村育龄群众的居住地较分散，有的住在交通便利的公路旁，有的住在川地里，有的住在山区，有的几座山上分散地住着几户人，这给开展计划生育作带来了很大难度，况且该县为国家级贫困县，财政十分困难，配备的专职计生干部严重不足。

（三）生育群体的关爱需要与技术服务水平低的实际矛盾。

“关爱母亲，关爱女孩”等扶助政策，是统筹做好我市人口计生工作，让育龄群众感受到政府和社会的关爱和温暖的好政策，需要大力宣传和落实。在农村强调突出为这部分群体的服务尤显重要。在这种情况下，计划生育技术服务所人员的服务质量和水平自然备受关注。不过，我们在调研过程中发现，当地16个乡镇没有一个乡镇的计划生育服务机构，配备有符合规定资质的专业人员。康检、孕检、放环的简单技术水平的服务，只能通过集中群众到县城或委托到乡镇卫生院，这不仅增加财政支出又增加群众的负担。由于该县的自然环境和财政状况，所强调的“服务”在这里就只能流于形式，实际效果十分差，更无法做到对妇科病的全面检查，及产前、产中、产后、术后访视，这与计划生育工作所要求做的严重脱节。

（四）计划生育事业发展要求与经费保障不到位的矛盾。

计划生育进入统筹解决人口问题阶段，要实践以人为本和落实利益导向，都迫切需要各级政府不断加大对计划生育的财政投入。如奖励扶助、优质服务、流动人口管理需要财政经费作保证。随着农村税费改革和减负政策的推行，乡村两级除上级财政转移支付外，再没有其他收入来源。乡村两级除开正常运转，根本没有钱用于计划生育。据了解, 三江县仅四种手术费，按今年工作力度，缺口15万元。按照国家规定，对实行计划生育独生子女户和二女户结扎户享受的优惠政策要不折不扣落实，但长期以来，由于三江县经济不发达，财政投入计生不足，落实起来十分困难。计划生育事业费人均投入低，远远跟不上计划生育事业发展的要求，计划生育各项奖、优、扶、补政策难兑现，客观上就影响了群众落实计划生育的自觉性。

（五）改革措施与计划生育政策不兼容的矛盾。

从“十五”以来制定实施的惠民政策来看，对改善民生解决三农问题无疑给广大群众得到了很多实惠,但这些实惠政策与基本国策在导向上有不一致方面,尤以对当前人口计划生育工作正面临复杂局面,有相当的不协调, 使计划生育工作成为一个“孤岛”，无形中给本来就是“天下第一难”的人口计划生育工作更加大了难度。这些政策在一定程度上并未体现出给实行计划生育家庭在 “政治上有地位，经济上得实惠”的原则。

1．从改善公共服务方面的政策以教育为例，2004年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是2006年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了农村群众抚养育子女的成本。由于享受教育“两免一补”政策的八类人群的划分标准主要就是“家庭经济困难”，部分因违反生育政策造成家庭困难的，同样也享受到政策。这样的惠民政策反而有可能起到激励部分低收入家庭违反政策多生的效果，易于对群众产生错误导向，这种负面导向对计划生育政策执行的影响是显然的。

在新型农村合作医疗惠农利民政策方面，是以农村人口为基数来计算补偿金额，也就是说，人口多，补偿金额多，与计划生育政策背道而驰，容易使群众产生这样一种错觉：“多子多补”，孩子生得多的家庭享受的社会福利也越多。此外，如农村合作医疗政策明确排除了计划生育手术后遗症对象，其治疗费用不纳入报销范围，则必然从另一个方面不利于计划生育政策的实施。

2．从社会管理便民措施来看随着社会经济不断发展，各个领域、各个行业也在不断改革创新。社会管理的便民措施，也是以人为本的重要体现。然而，目前的许多涉及民生的重要改革措施没有把计划生育政策统筹考虑进去，甚至起到反导向作用，给计划生育工作带来巨大冲击。这些政策包括：婚姻登记管理改革，放宽户口入户审核等。现在的婚姻登记集中到县城办理，不要村、乡(镇)出具任何证明，男女双方持有效身份证及户口簿就可以办理结婚证书。由于没有经乡、村两级把关，以致对新婚夫妇管理难以到位，直接产生四种后果：1、男女双方已达到法定婚龄，因家庭困难或路途遥远原因，没有办理结婚证，由合法变成不合法；2、不遵守政策的男女青年拖着不办结婚证，以事实婚姻代替合法婚姻，进而变成不合法；3、重婚现象也由此屡见不鲜，也成为不合法；4、取消婚前身体检查，直接导致既不能优生优育，又不能及时掌握新婚女青年的生育怀孕情况。

（六）队伍建设滞后与群众多样化服务需求的矛盾。

社会改革的深入推进，人们的思想观念、价值取向、维权意识和社会需求呈现多样化。农村育龄群众的服务需求不仅局限于单一的孕情监测服务，而是向避孕节育知情选择、优生优育、生殖保健等多样化发展。这对基层计划生育服务设施和技术人员的素质、能力水平提出严峻挑战。据了解，三江县乡镇计划生育服务所，没能按每个所必须要有2名以上专业技术人员的规定配足配齐，全县在编的专业技术人员编制15人，绝大多数是20世纪90年代初、中期培训进入的，除了开展计划生育四项手术外，其它的服务业务掌握得少，素质相对较低。需要花大力气对现有的人员进行人口计生服务技术及知识的培训，包括执法人员依法、文明执法的培训。

二、对策与建议

针对三江县人口和计划生育工作存在的诸多问题，我们认为应采取如下对策：

（一）加大宣传教育力度，提高群众法制观念。思想政治工作是党的一切工作的生命线，是党的一大法宝。在我国人口计生工作进入低生育水平之后，工作的主要任务已转向稳定低生育水平。这一时期的显著特征表现为：在市场经济运行的机制下，综合治理人口，以人为本，依法行政，稳定低生育水平。由于主要任务和工作总体要求发生变化，原有的宣传教育模式也必然发生变化。宣传教育的对象不再是被管理者，而是计划生育的主人即接受服务的广大育龄群众；宣传教育的内容将以人口与计划生育和生殖健康科普知识为主；宣传教育的形式是满足群众需求的多样式和灵活性；宣传教育的效果强调宣传寓服务之中，转变人们的婚育观念。因此，计划生育宣传教育只有不断改革创新，才能适应新时期人口与计生工作主要任务及工作目标要求的变化。当然，对一些只想享受国家各项惠民政策好处，却不愿履行一个公民应尽义务的这部分群众，也要向他们宣传好国家的计生法律、法规，增强他们实行计划生育的自觉性。

（二）统筹社会综合改革，做到政策兼容。政府在出台相关政策时，应优先把计生政策统筹考虑进去，将实行计划生育作为享受各项惠农政策的前提性条件，从而形成一个有利于计划生育工作的利益导向，真正形成齐抓共管、综合治理的工作格局。同时，加大流动人口管理力度，把流入人口重点列入流入地管理，促进管理到位。
     （三）加强人口计生工作信息化建设，规范日常管理。要高度重视WIS系统信息建设，要配强计生信息队伍，对从事计生信息工作人员要开展经常业务培训和技术比武活动，提高其业务水平。要加大信息化设施投入，及时更新微机，业务多的乡镇要配备2台微机，并确保网络通畅。
     （四）强化队伍建设，提升服务水平。要加强行政队伍、技术服务、群众工作三支队伍建设，努力提高干部队伍整体素质，尤其要加强技术服务队伍的建设，要采取培训、跟班学习及技术支持等多种形式，不断提高技术人员的服务水平，满足日益增长的群众生殖健康等多方面的需求。要通过面向社会公开招考的形式，向社会招聘，把技术服务水平较高的技术人员充实乡镇计生服务所。要整合卫生、计生技术资源，对缺乏技术和设施的乡镇计生服务所，可以考虑与卫生院合并，从而解决当地群众计生服务难的问题。

（五）理顺管理体制，提高人口计生工作人员的待遇。要深化乡镇机构改革，将乡镇计生站的人、财、物、事由乡镇统一管理，县人口计生局负责业务指导，要加大计生优秀人才的选拔力度，各级在招考公务员时，要充分考虑计生人员，把能干事、想干事的计生工作人员录入国家公务员，从而突破“身份限制”界线，实现其理想抱负。只有这样，才能调动工作积极性。

（六）保障财政投入，增强工作后劲。我国自2006年取消农业税后，以农业为主的县、乡财政收入大大减少，财政支出捉襟见肘，在正常运转都不能保证的情况下，要加大对计生投入显然是不现实的。建议上级相关部门加大对县、乡计生转移支付力度，确保县、乡有足够的财力，保障计生工作正常需要，促进计生事业健康发展。同时，要改革社会抚养费的现行管理办法，乡镇征收的社会抚养费要及时上缴县财政，县财政根据实际统一调剂下拨乡镇，并加大社会抚养费专款的监管力度，确保社会抚养费全额用于计划生育事业。

各级党委和政府必须充分认识新形势下人口与计划生育工作的重要性、长期性、艰巨性，切实做好工作。中央已经明确，人口与计划生育工作的主要任务是稳定低生育水平，同时要努力提高出生人口素质。各有关部门要加紧研究办法，紧密配合，使计划生育事业真正成为造福于人民的事业。

柳州市政协协文教卫体委医卫组

2007年11月13日