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    2002年7月22日至30日，市人大法制委员会、市政协社会法制委员会联合组织部分市人大法制委委员和市政协委员对我市贯彻实施《预防未成年人犯罪法》情况进行了调查。调查组分别听取了市和四城区教育局、市文化局、市新闻出版局、市公安局、市检察院、市中级法院、市司法局、团市委、市妇联、市关工委等部门的情况介绍；分别与部分中小学校、街道办事处和居委会负责人进行座谈，听取意见；分别与正在缓刑期内的4名少年犯及其亲属座谈；调查组还用两天时间，专程到区少管所探视柳州籍在押少年犯，并且分别找16名不同犯罪性质的少年犯谈话。此外，调查组通过问卷调查方式，得知市公安局、市中级法院1998－2001年四年间查处、审理未成年人违法犯罪的各种数据，得知市教育系统1998－2001年四年间在校学生涉及辍学的各种数据。调查组还实地视察市区部分书报摊点、网吧、迪吧、OK 厅及电子游戏室等公共场所。大家认为，近年来，柳州市各级政府、部门、学校、企事业单位社会团体以及家庭对实施《预防未成年人犯罪法》做了大量工作，既有成效又有不足，既有进展又有滞后，既有顺利又有困难。现将调查的基本情况报告如下：

    一、新的尝试及成效
    一是“法制校长”作用不小。1999年11月I7日，即《预防未成年人犯罪法》颁布实施的第17天，柳州市社会治安综合治理委员会、市教委、市依法治市领导小组联合下文，决定在全市中小学、职校聘任法制副校长。至今为止，全市600多所中小学和职校已全部聘任法制副校长，聘任率达100％。法制副校长由公安、检察、法院、司法行政机关中选调有一定法律专业知识和社会实践经验，热爱教育事业的优秀干警担任。法制副校长到校后，积极指导和参与学校法制教育帮助学校开展依法治校工作，指导和支持学校与学生的法制教育实践活动。一些法制副校长针对部分学生家长不懂教育方法或不重视德育教育，甚至把一切责任都推给学校的不正确思想，通过“家长学校”对家长进行培训，明确家长责任，配合学校教育好学生；对后进生、有劣迹行为的学生进行帮教转化工作；组织学生到监狱、戒毒所参观，到法院旁听法庭审判活动。直观的法律强制性和权威性感受，增强了学生的是非观、荣辱观，对帮助学生树立良好的道德观念、法制观念和自律意识起到很大作用。实践证明，法制副校长已显示出其独特的作用和效果。

    二是惩教结合不偏不倚。1999年8月，为使《预防未成年人犯罪法》得以顺利实施，柳州市社会治安综合治理委员会、市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局联合下文，明确在看管羁押、改造、考察、帮教等方面，对违法犯罪的未成年人应始终坚持教育、感化、挽救的方针及教育为主、惩罚为辅的原则，可处理可不处理的一律不处理，可从重处理可从轻处理的一律从轻处理，只要本人愿意悔改，尽量给予出路，促其自新自律。从制度上形成司法“一条龙”惩教体系，寓教于审，寻找感化点，帮助他们挖掘违法犯罪原因，达到既警醒自己，又震慑别人，既打击犯罪，又保护未成年人合法权益的目的。

    三是构建法制教育载体。为进一步促进我市未成年人的健康成长，全面提高未成年人的法制意识和法律素质，根据团中央、司法部、教育部、中央综治办《关于开展创建青少年法律学校活动的通知》精神，团市委、市司法局、市教委，经多方筹划，在我市的柳高、十二中、岩村路小学等学校建立了首批10所“青少年法律学校”，构建了法制教育的载体。我市“青少年法律学校”创建半年多来，通过对在校学生进行全面系统的《预防未成年人犯罪法》教育，进一步提高了未成年人的法律意识和法制观念。今年7月3日，市司法局在岩村路小学召开了“柳州市‘青少年法律学校’经验交流现场会”。会上，由市委宣传部、市依法治市办、市司法局、市教育局、团市委共同印发了《关于加强青少年法律教育工作的意见》，这是我市进一步贯彻实施《预防未成年人犯罪法》的一份指导性文件，在“四五”普法期间，将对全市预防未成年犯罪工作起到规范和推动作用。

    四是维权贯穿于预防犯罪始终。1999年，由市领导挂帅，市司法局、市公安局、团市委等相关部门领导参加的“柳州市青少年保护委员会”的成立，标示着我市预防未成年人犯罪工作开始走向制度化、程序化、规范化。1999年5月，团市委联合综治办、公安、检察、法院、司法、民政、工商、文化、新闻、技术监督、广播电视等12个行业系统开展了创建“青少年维权岗活动”，形成了“横向到边，纵向到底”维权网络。各系统基层单位在创建过程中，把切实为维护未成年人合法权益做实事，办好事，作为预防未成年犯罪出发点和落脚点。目前，全市已有5个单位获全国优秀“青少年维权岗”，15个单位获自治区优秀青少年维权岗。随着社区建设的全面铺开，创建“青年文明社区”活动为预防未成年人犯罪工作提供了相应基础。近年来，我市白云小区、河西小区先后成立社区团工委和社区少工委，以社区内居民
单位或楼号划分，成立下属团支部，胜利小区等12个社区建立青少年维权服务站，使青少年教育纳入社区精神文明创建活动之中，维权与预防犯罪有效结合，优化了社区秩序，促进了社区社会治安综合治理。

五是加强学校预防工作机制。近年来，我市教育行政部门为了贯彻实施好《预防未成年人犯罪法》，建立起“三进入、四环节、大建设”的工作机制。“三进入”即法制校长进校园；法制教材进课堂；法律知识进头脑。“四个环节”即以警（军）校共建为切入点，创建安全文明校园；以正面教育为立足点，坚持以德育人和以法育人相结合；以严格预防为支撑点，加强对学生的监管；以转化后进生为重点，狠抓后进生转化。“大建设”即大投入，逐步完善学校的设备设施，目前已有自治区级示范立项建设高中7所，市级示范初中23所。在这一工作机制框架内，学校树立“思想政治素质是最重要的素质”的观念，把学生的德育抓出成效。校园的环境在协同有关部门进行专项整治的基础上，学校政教部门当好社会文化市场的义务监督员工作，一旦发现电子室、网吧、迪吧容留未成年学生进入，或发现租借、购买黄色淫秽“口袋书”进入校园，立即向社文办举报。对后进生的帮教有的学校采取“结对子、一帮一”、“领导带班”、“任课教师下班辅导”等方式都取得良好效果。

    二、存在的问题及成因
    作为世界三大公害之一的未成年人犯罪是十分令人堪忧的问题。据此次调查统计数据表明，我市未成年人犯罪亦逐年上升，并且犯罪主体低龄化趋势明显，犯罪类型多元化，危害后果严重，共同作案比例相当大。1998年至2001年，我市未成年人违法犯罪人数达8759人，其中刑事案件4474人。18周岁以下人员犯罪占25周岁以下
青少年犯罪的比例从1998年的32．24％上升到2001年的40．53％。年龄在14至18岁的未成年人犯罪被逮捕和判处徒刑的，1998年捕258人，判刑144人；1999年捕351人，判刑179人；2000年捕877人，判刑258人；2001年捕718人，判刑364人。其中判5年以上徒刑的，1998年39人，1999年39人，2000年36人，2001年61人。
    我市未成年人犯罪形势比较严峻，而在实施《预防未成年人犯罪法》工作中仍有许多薄弱环节，主要有：
    1、综合治理没有形成合力。政府统一组织协调各方面进行综合治理的力度不够。至今未见制定实施该法的计划，各部门各自为阵，全局性全方位的工作部署少。因此虽有许多部门开展预防未成年人犯罪的工作，工作也十分努力，但终未形成合力，所以效果不理想。
    2、社会预防氛围没有形成。表现在：一是未成年人活动阵地少。社区居委会除极少数外普遍没有建立青少年活动设施；市级的文化体育设施少，少儿活动中心至今仍未立项筹建，青少年宫因城市规划变动也面临难以发挥应有作用的局面；市场经济条件下，学校组织学生参观企业、部队及一些爱国教育基地要缴纳费用，无形中加重了学生的负担。二是个别基层单位、组织预防工作不到位。参加座谈的社区居委会负责人基本没有意识到预防未成年人犯罪是他们的职责，预防工作基本没有开展。一些公安派出所民警对有劣迹的未成年人或少年犯态度粗暴。有位少年缓刑犯家长说，一些民警和居委会干部不仅对要求帮教的少年犯态度冷漠，而且对家属也同样歧视。三是文化娱乐场所业主对未成年人进入基本处于放任状态。实地查看13家网吧，未成年人占半数以上，14岁以下的没有监护人陪同，进入自由，上网时间不限，个别的甚至通宵达旦。
    3、学校预防没有形成接茬帮教制度。一些有劣迹行为的未成年人，在小学阶段班主任费尽心血帮教到小学毕业，一上初中有的就走上犯罪道路；有的一出初中校门就成为犯罪嫌疑人，调查中发现职校、技校、中专在抓预防未成年人犯罪方面的力度要比普通中学的弱，一个少年犯说，我在的技校只知道收钱，什么法制教育、组织纪律一概不管，这无疑是一种失职。
    未成年人犯罪是一个较为复杂的社会现象，之所以形成并呈现出逐年增多的趋势，除政府采取预防措施不到位原因外，也有个人、家庭、学校以及社会等方面原因共同作用的结果。调查组认为，只有认清未成年人犯罪的多方面、多层次原因，尽可能并且从根本上消除这些不良影响，才能减少和遏制犯罪，为广大未成年人创造一个充满爱意和温暖的健康成长环境。从调查中得知我市目前影响未成年人成长的主要原因是：
    一是主观方面原因。一些未成年人生理和心理处于半成熟状态，是非辨别能力差，自控能力差，这种状况如没有法律意识的制约，极易头脑发热，容易失去理智。调查座谈的四个缓刑少年犯，他们都是跟随同伙一起去打架伤害他人构成犯罪的，去之前都是感到自己是有“豪气”，为朋友出力有“正气”，有“勇气”，这正是心里不成熟的表现。调查中还了解到，未成年犯罪大都是在逆反心理的驱使下，家长、学校越禁止什么，他们就越要做什么，只相信自己，信任伙伴，而听不进家长和老师的话，为渲泄私愤不惜铤而走险，直至酿成悲剧才感到懊悔。
    二是家庭方面原因。有的父母作为孩子的第一任老师，没有尽到应尽的责任。纵观调查中一些罪错孩子的父母，其本身素质偏低，文化程度不高，不懂得按照孩子身心发育不同阶段的需要做好教育培养工作，或方法简单、作风粗暴，忽视了对孩子的基本了解，缺乏必要的情感交流与心理沟通。少管所的少年都说，走上犯罪之前与父母沟通不了，父母总是不相信他们。有的父母不管不问，任其发展结果贻误了孩子健康成长的良机。也有的父母离异、服刑、丧亡，而使孩子缺乏温暖，感受不到父爱母爱，情绪低落忧郁，意识导错，走向违法犯罪。
    三是学校方面原因。受应试教育的影响，侧重于追求高升学率，并以此作为衡量学校老师教学质量优劣的标准，忽视了学生思想品德、心理素质、理想道德和法制教育，影响了学生综合素质的提高。在这样的氛围下，学校和老师对双差生自然有累赘之感，管之不多，疏于转化，听之任之，造成学生中优差两极分化。一旦差生失去升学机会走上社会就极易成为违法犯罪的高发人群。再是有的教师素质不高，修养差，在教学中流露有对社会不满的消极情绪，这无疑对未成年人产生严重的误导。
    四是社会方面原困。不良的社会风气和社会行为对未成年人健康成长产生负面影响。社会上出现的拜金主义思潮，“黄赌毒”现象以及收入差距的拉大，促使一些未成年人将“不劳而获”的思想合理化，甚至作为犯罪的正当理由。非法出版物、电子网络等大众传媒的凶杀、暴力、色情等格调低下的文章、光盘等消极影响甚大，尤其是网吧切入宽带以后，使相当一批未成年人身置其中，彻夜不归，荒废学业。一些网吧业主受利益驱动，置管理法规于不顾，不惜以摧残未年人的身心健康赚取黑钱，放任未成年人自由出入网吧，甚至在网吧中提供非法的信息链接，放纵未成年人浏览不健康乃至反动网页。政府监管部门疏于管理，执法不严，也致使网吧成为这部份人沉沦之地。在区少管所，调查组与16名柳州籍少年犯分别进行了座谈，发现这些人犯罪前半数以上迷恋网吧，有书不读，迟到旷课，当没有钱进网吧时便开始偷、抢或寻衅滋事，最后走向犯罪。可以说在我市由于上网而引发未成年人的各种违法犯罪已是很突出的问题。

    三、几点意见和建议
    预防和减少未成年人犯罪是当今世界各国十分重视的重大社会问题。我国于1999年11月1日颁布实施的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》为进一步搞好未成年人犯罪的预防工作提供了法律依据。按照社会、学校、家庭三位一体的防范工程要求，调查组对我市今后的预防未成年人犯罪工作提出如下意见和建议：
    1、强化责任意识。《预防未成年人犯罪法》第四条规定的各级人民政府在预防未成年犯罪方面的职责应得到落实。并相应制定责任追究制度，使增强责任意识不是一句空话。
    2、加强社区管理，创造健康的生活环境。由于未成年人犯罪大多发生在社区，社区管理既是对家庭和学校管理的重要补充，又是社会控制的一个重要举措。随着我市社区建设进程的加快，应当逐步完善各种设施，让未成年人有良好的活动空间，抵制不健康行为方式对未成年人的腐蚀影响。
    3、努力营造良好的校园及周边环境。公安、工商、文化、城管等部门要继续采取有效措施，严厉打击校园及周边地区特别是针对在校学生的违法犯罪行为，维护校园及周边治安秩序，加大对校园周边摆摊设点经商、电子游戏、网吧、娱乐场所的清理和监管力度，还校园周边地区以安宁和清静。
    4、要下大力气彻底整顿网吧，加强监管。当前，对我市的网吧经营场所应在总量上明确限制，以100家以下为宜，坚决取缔黑网吧。据调查了解，北京市手续齐全的网吧仅200多家，深圳只有125家，广州在省通讯管理局登记的网吧只有9家，而我市手续齐全的竟达400多家，要加强监管难度较大。
    5、建立和完善法制副校长、法制辅导员工作机制。法制教育要从娃娃抓起，这是全社会特别是学校的重要任务。未成年人的世界观、是非观、法制观基本上是在学校期间形成的，学校的法制教育对未成年人一生遵纪守法的影响极大。各级学校都把提高学生的法律意识作为教书育人的重要任务之一，就会有效地预防未成年人犯罪。学校应针对各种年龄段学生的特点，采取一些学生喜闻乐见的方式方法，有的放矢，使学生的思想道德教育、法制教育渗透到教学中去。我市在发挥法制副校长作用方面已有很好的尝试和经验，应进一步宣传推广。法制副校长要配合班主任做好小学、初中有劣迹行为学生的帮教工作，作为一个制度或责任落实到位。
    6、定期对《预防未成年人犯罪法》实施情况进行检查。通过检查总结经验，促进预防未成年人犯罪各种措施的落实。同时根据我市的实际情况，依照国家有关法律规定制定柳州市预防未成年人犯罪的政策措施，将保证国家法律的实施。
    7、建议市政府尽快组织对恢复工读教育的专题研究。调查中，司法、社会、学校对恢复工读呼声较多。国家的未成年人保护法和预防未成年人犯罪法中也有规定，对有违法或轻微犯罪行为的未成年人送工读学校教育。前些年上海等城市在工读教育方面也取得了成功经验。我市能否恢复工读学校？建议进行可行性研究。

    未成年人是祖国的未来和希望，关乎国运兴衰。保护未成年人的健康成长是政府和社会各界的共同责任，让我们一起行动起来，大力加强未成年人的思想道德教育和法制教育，为未成年人的健康成长制造良好的社会环境而努力。