柳州市建设县区小额贷款担保体系研究报告

市政协　  韦开翔

 2009年12月

课题组成员：

 组　 长：韦开翔　 市政协党组成员

副组长：曾永寿　 市政协副秘书长

　　　　吴  博　 市政协经济科技委主任

成 员：施显如　 市政协经济科技委副主任

　　　　　　 蒋  威　 市政协经济科技委秘书科科长

 目 录

 一、建设我市县区小额贷款担保体系的重要意义

和课题研究的必要性………………………………..……………3

二、柳州市小额贷款担保体系的基本情况……..………….………….6

（一）我国小额贷款信用担保发展历程……….. .. ..…………....6

（二）柳州市小额贷款及担保工作发展现状…………………....8

三、柳州市小额贷款担保体系存在问题…………………….............11

四、外地的经验和做法.……………………………………………….20

五、柳州市县区小额贷款担保体系建设的意见和建议.…………….24 

柳州市建设县区小额贷款担保体系研究报告　

[内容摘要]本研究报告通过分析柳州市小额贷款担保现状，指出进一步开展小额贷款担保业务是经济社会发展的必然趋势，建设县区小额贷款担保体系对促进经济发展和全民创业具有重要意义，并针对柳州市建设小额贷款担保体系，提出了探讨性意见和建议。这些意见和建议，将对进一步促进小额贷款担保工作的开展、规范完善小额贷款担保监管政策，以及金融部门、担保公司改进小额贷款及其担保的操作方式和拓展业务，具有一定的参考价值。 

关键词：小额贷款，担保，体系建设

随着改革开放的不断深化，市场经济越来越活跃，政府相继出台了一系列扶持中小企业发展和鼓励城市困难人员就业和自主创业的优惠政府，极大地促进了中小企业的崛起。顺应形势，小额贷款担保的需求也大量增加。尤其是受金融危机的冲击，国际经济形势剧变与我国经济快速发展的要求矛盾突出，全民创业呼声日盛，政策纷纷出台，小额贷款担保体系的发展成了必然趋势。面对我市目前较为薄弱的县区金融担保现状，加强县区小额贷款担保体系建设尤为重要，为此，我们就此课题进行了调研和探讨。 

一、建设县区小额贷款担保体系的重要意义及课题研究的必要性 

贷款担保，是担保机构为放款人(金融机构)和借款人(主要是工商企业和自然人)提供的第三方保证。小额贷款担保，是担保机构为中小企业和低收入阶层在向银行申请小额度信贷时提供的担保服务，包括为个人信贷、小组信贷、中小企业小额度信贷等提供担保。本课题研究的小额贷款担保，按银行操作贯例，一般是指为城乡个体贷款户和劳动密集型的中小企业获得200万元以下的贷款提供担保服务的活动。

目前柳州市政府出资扶持的小额贷款担保主要包括两大类，一是对个人小额贷款的担保，包括下岗失业人员、高校毕业生、残疾人、复转军人、就业困难人员以及返乡农民工等创业启动资金贷款担保；二是对劳动密集型中小企业小额贷款担保。县区小额贷款担保体系建设，除上述两种类型外，还应该延伸到城镇个体工商户和农村专业种养户创业和再生产的信贷担保。

建设县区小额贷款担保体系，从近期看，具有解决融资困难，降低金融风险，提高资金利用率，培育市场，扩大就业，维护社会稳定等作用。从长远看，具有诸如促进技术创新、增加财政收入、保持金融市场健康有序、加快实施城乡统筹发展和促进国民经济持续发展等作用。由此可见，建设县区小额贷款担保体系，在缓解县区中小企业融资难、促进就业创业、实施统筹城乡发展新格局战略中具有重要意义。

（一）建设县区小额贷款担保体系，是解决我市中小企业融资难的客观需要

目前柳州市工商注册的中小企业1.2万多家，资金不足问题是我市中小企业发展中最为突出的问题。多年来，中小企业融资渠道单一，基本上依赖于银行贷款。然而，由于中小企业经营规模小，实力弱，融资风险大，银行及其他金融机构从风险控制与管理的角度出发，不愿意与中小企业直接发生贷款关系，即使给予贷款，也必须满足银行等金融机构设置的较高的担保条件。中小企业融资难问题，已成为遏制他们发展的瓶颈。所以，就目前的经济状况及中小企业的经营特点而言，建设中小企业信用担保体系是解决中小企业融资难的客观需要。

（二）建设县区小额贷款担保体系，是缓解我市就业压力推动全民创业的有效途径

当前我市就业形势严峻，特别是2008年下半年以来，受全球金融危机冲击，就业明显减少，下岗失业人员、返乡农民工、复转军人、高校毕业生就业压力相继增大。据调查数据显示，我市截止2008年底发放《再就业登记证》8.7万多本，今年以来登记失业人数3.42万人，有就业而未就业的残疾人2万多人，自春节至7月底统计的返乡农民工17.29万人，加上尚未登记的就业困难人员、复转军人、高校毕业生等，总数约有30万人具有就业或创业需求。为积极应对金融危机，柳州市委、市政府发出了“全民奋勇创业”的号召，出台了《关于大力支持全民创业进一步做好小额担保贷款工作的意见》等一系列应对措施，加大了对创业人员担保贷款的扶持力度。加快建设我市小额贷款担保体系，将有利于推动小额贷款，有利于促进全民创业，是缓解就业压力的有效途径。

（三）建设县区小额贷款担保体系，是促进我市实施城乡统筹发展战略的积极措施

党的十七大提出统筹城乡经济社会发展，大力发展农村经济，建设社会主义新农村。党的十七届三中全会进一步指出：“加快农村信用体系建设，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制”。不可否认，我国“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”与城市相比，农村资金量少、困难群体多，在发展农村经济的过程中，最需要金融支持。但由于农村金融机构的欠缺，农村担保体系建设相当薄弱，农业经营项目受市场、自然风险大，农民可提供的担保物少，且受到较大限制，农村融资更为困难，进一步完善县区小额贷款担保体系建设显得尤为重要。由此可见，建设县区小额贷款担保体系，是促进我市实施城乡统筹发展战略的积极措施。

我市属西部地区，尤其是所属县大多数是民族偏远山区，经济相对滞后，县区小额贷款担保体系建设处于起步阶段，还很不完善。将县区小额贷款担保体系建设作为一个课题研究，全面了解县区小额贷款担保体系发展现状及存在的问题，探讨其发展规律，并提出意见建议，对加快我市县区小额贷款担保体系建设的步伐，使其健康有序发展，为县区经济社会发展提供金融支持，从而实现城乡统筹发展，具有重要意义。 

二、柳州市小额贷款担保体系的基本情况 

（一）我国小额贷款信用担保发展历程

我国从1992年起探索建立信用担保体系，经历了五个发展阶段：

1、探索起步阶段（1992年起）。1992年，重庆、上海等地产生了私营中小企业互助担保基金会，随后，广东、四川等地开始出现地方性商业担保公司，担保业逐渐进入我国金融活动。1995年6月30日，为促进和发展社会主义市场经济下的担保业，第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《中华人民共和国担保法》。

2、积极推动阶段（1998年起）。1998年10月，国家经贸委出台《关于鼓励和扶持中小企业发展的政策意见》，确定将解决中小企业融资难问题作为突破口，并决定在江苏、山东、安徽等地组织开展中小企业信用担保试点。随后，北京、上海、浙江、福建、云南、贵州、陕西、广东、湖北等省出现商业性担保公司。

3、规范试点阶段（1999年起）。1999年6月14日，国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》(国经贸中小企[1999]540号)。各地政府也陆续下发地方性中小企业信用担保体系试点指导意见，并组建相应机构。

4、体系完善阶段（2000年起）。2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，决定加快建立信用担保体系，建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调制度与自律制度。自此，我国中小企业信用担保的发展开始进入制度建设和完善体系建设的阶段。

5、扩大延伸阶段（2003年起）。2002年12月，财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部、中国人民银行印发了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，明确要求各地建立小额贷款担保基金和小额贷款担保机构。2003年，各地陆续建立了下岗失业人员小额贷款担保中心。2006年，国家发改委出台了《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》，进一步推进了担保机构的发展。2008年，全国各地劳动和社会保障部门、财政部门及人民银行再次出台相关政策，将小额贷款及其担保优惠政策扩大覆盖到所有就业困难人员，极大地促进了就业创业。 

（二）柳州市小额贷款担保工作发展现状

1、柳州市小额贷款信用担保工作情况

我市在推动小额贷款担保工作发展方面做了大量工作，并取得了较好成绩。

自1999年国家经贸委下发《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》后，柳州市由市财政注资成立了政策性担保公司即市中小企业信用担保公司，实现了专业担保行业零的突破，至今市财政对该公司注资已达3.8亿元。

2003年，根据国家政策指导，柳州市财政局、劳动和社会保障局、人民银行柳州市中心支行联合出台了《柳州市下岗失业人员小额贷款管理办法》，对小额贷款担保提出了要求，并由市财政出资200万元，作为对下岗失业人员小额贷款的担保基金和贴息资金，同时在市中小企业信用担保公司抽调人员成立柳州市下岗失业人员小额贷款担保中心，负责管理和开展小额贷款担保业务。自2003年至2008年底，累计发放下岗失业人员小额担保贷款共440笔，发放担保贷款金额873.2万元。

2009年，柳州市实施“二次创业”战略和“全民创业”计划，再次出台《关于大力支持全民创业进一步做好小额担保贷款工作的意见》，放宽了小额贷款适用人员，将扶持适用人群从下岗失业人员扩大到所有就业困难人员，包括下岗失业人员、复转军人、高校毕业生、残疾人和返乡农民工等。提高了小额贷款额度，从每笔最高2万元限额提高到5万元。对劳动密集型企业放宽到在当年新招用符合小额贷款担保申请条件的人员与其签订1年（含）以上期限劳动合同的，按实际招用人数以5万元/每人给予贷款，最高限额200万元，期限不超过2年。小额贷款担保也随之进行了相应放宽，凡具有柳州市户口和固定住所，月收入稳定在800元以上的机关、企事业职工均可为小额贷款户提供反担保。在新政策的推动下，至2009年7月，柳州市累计发放该类小额担保贷款731笔1445万元（图1），小额担保贷款余额401万元。

此外，柳州市参照金融机构农户联保等方式，发展了其它形式的小额信贷工作，主要有市妇联、共青团市委开展的支持下岗女工、农村妇女、城乡青年创业小额信贷业务。市妇联采用联保方式自2000年至2008年底，累计滚动发放小额信贷6389万元，共青团市委自2003年至2008年底累计滚动发放小额信贷4886万元，通过农户联保、个人资产抵押等担保形式，总回收率为95.5%。

2、柳州市担保公司及业务发展情况

柳州市专业信用担保公司发展比较迅速。自1999年柳州市成立中小企业信用担保公司后，全市专业担保公司得到较快发展。尤其是近几年，中小企业融资难问题仍较突出，中小企业对担保的需求日益增多，对发展担保公司的呼声极高。2004年以前只有4家，2006至2008年新成立的担保公司就有21家，目前已达32家。

这32家担保公司中，除市中小企业担保公司为政府全资和中联融资担保公司为政府入股外，其它均为民营股份制担保公司。其中注册资本1亿元以上(含)的7家，5000万元(含)至1亿元的6家，1000万元(含)至5000万元的12家，1000万元以下的7家，注册资本总计13.41亿元，随着业务量的扩张，多家担保公司还在不断增资。

专业担保公司担保业务量的增长也非常迅猛。2007年、2008年，柳州市担保公司累计担保总额分别为16.74亿元、26.76亿元，年增长约59.7%，至2009年7月，累计为中小企业及个人小额贷款担保金额达到了50.75亿元，呈现出高速发展的态势（图2）。

从担保回收率情况看，至2008年底，按期回收率总体为97.5%，代偿率为2.5%。其中市中小企业信用担保公司代偿率约2.7%，中联融资担保公司代偿率约2.0%，远远低于国家控制的20%以内。

3、县区小额贷款担保体系建设情况

全市县区小额贷款担保体系尚未建立。目前仅有柳江县于2009年3月成立了一家政策性担保公司，即柳江县盛泰信用担保公司，该公司注册资金1亿元，其中县政府出资8000万元，县城投公司出资2000万元。此外，柳北区政府财政出资50万元在市中小企业担保公司建立担保基金，并与市中小企业担保公司合作，由市中小企业担保公司定向为柳北区推荐的中小企业进行担保，柳北区政府承担2.5%的担保风险。2008年和2009年上半年，柳北区通过该平台，分别获得贷款担保金额2.5亿元和1.5亿元。

除上述专业性担保以外，目前，我市县区金融机构（如农业银行、农村信用社）针对个人的小额贷款担保，主要采取以下三种担保方式：一是以本人可供担保的房产或有价值的物品抵（质）押担保；二是由有工资收入或有经济担保能力的亲属提供担保；三是农户联保，即农村3-10户农户组成联保小组互为担保。

此外，一些县区如柳城县商会，由30多名会员出资建立了担保基金，也在积极地开展着相关业务。

由于县区担保体系尚在起步阶段，远未满足需求，建设我市小额贷款担保体系具有较大的发展空间。 

三、柳州市小额贷款担保体系存在问题 

从各种渠道反馈的信息表明，柳州市中小企业和个人小额贷款还存在着一定的难度，小额贷款担保业务存在的问题仍然比较突出。 

（一）小额贷款担保体系不健全

1、小额贷款担保体系存在结构性缺陷。

(1)政府财政性担保处于绝对主导地位，民间资本性担保的比重严重不足。

目前，我市32家担保公司，真正与银行形成长期稳定的合作关系的只有2家，这2家担保公司占整个担保业务量的96%以上。如2008年，政策性财政全资的市中小企业担保公司占据担保业务的90.46%，政府部分注资的市中联融资担保公司占据担保业务的6.31%，其它民营商业性担保公司，规模普遍较小，风险承担能力有限，难以进入商业银行合作视眼，一些民营担保公司甚至没有开展过一单担保业务。见表1。 

表1：柳州市担保机构2007-2008年担保金额及占比情况

从表1中看出，2008年，柳州市担保机构担保金额26.76亿元，比上年同期增加10亿元，同比增长59.88%。其中柳州市中小企业信用担保有限公司担保金额24.21亿元，占柳州市担保总额的90.46%市场份额(图3)。说明去年柳州市担保金额快速增长是由政策性担保公司担保业务的快速增长所拉动。同时表1还反映柳州市商业担保机构近两年业务量萎缩，市场份额占比缩小。2008年，包括中联融资担保公司在内的商业性担保公司担保金额合计为2.55亿元，比上年同期减少0.46亿元，同比下降15.29%（图4）。 

从放大倍数看，尽管银行对政策性担保公司和民营商业性担保公司允许的担保放大倍数均为5倍，但由于贷款企业生产状况下降、产品滞销、负债增加、信用风险加大等各种原因影响，2008年民营担保公司实际达到的放大倍数只有2.48倍。

(2)中小企业占担保公司担保业务的比重大，个人小额贷款担保业务份额相当小。

通过对3家与金融机构有合作关系的担保机构调查得知，截止2009年3月，尽管中小企业担保笔数只有1439笔，占总笔数的68.5%，但其担保贷款的份额占到总金额的99.3%，个人小额贷款担保占比不足0.7%。见表2。 

表2：3家担保企业成立以来累计担保情况表（截止2009年3月）

从表2中看出，中小企业担保公司的担保业务总额中，为中小企业担保的金额占99.7%，为个人担保金额占0.3%（图5），其它商业性担保公司尚未开展个人小额贷款担保业务。

此外，用于个人小额贷款的担保基金份额也相当小。从市中小企业担保公司所具备的担保金来看，在总共3.82亿元担保基金中，用于担保中小企业的担保基金为3.8亿元，而用于下岗失业人员等个人小额贷款的担保基金只有200万元。

(3)未建立比较系统的县区担保体系。

我市现有的担保公司集中在市级，而县区级担保机构仅有一家。市、县区担保公司分别归市、县区政府机构指导，无论是市内还是市与县区之间的担保公司，均各自开展业务，没有形成市、县区联合担保、再担保业务，尚未建立统一的业务指导和协调机制，这在一定程度上制约了担保行业的整体发展。

2、小额贷款担保体系存在经营性缺陷。

（1）金融机构和担保机构没有合理分担风险。

为了分散和规避担保风险，无论是政策性担保机构还是非政策性担保机构，都不应全额担保，银行和担保机构之间应根据贷款规模和期限进行一定比例的份额分担风险。目前，我市担保公司面对国有控股大型商业银行，在合作中明显处于劣势，在担保风险的分担上，担保公司承担担保贷款100%的风险，而协作银行不承担风险。

（2）担保公司与商业银行之间权利和义务不对等。

尽管担保公司承担全部风险，但收益却远低于银行贷款收益，担保公司的担保收费受到法律法规的严格制约，且税务负担过重，专门针对担保公司的税费优惠政策少。虽然中国人民银行先后出台了《关于进一步改善中小企业金融服务的意见》、《关于加强和改进中小企业金融服务的指导意见》，以及与国家税务总局联合下发了《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》等一系列文件，但按国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》规定，中小企业信用担保机构收取保费不得超过同期商业银行贷款基准利率的50%。目前我市银行贷款基准利率为5.31%，政策性中小企业担保公司收取的担保费为1.92%，商业性担保公司收取的担保费为2.5%，按现在实际达到的3倍放大，年收益不足8%，扣除营运成本、税费等开支后所剩无几，远少于商业银行贷款利息收益。权利与义务的不对等制约着担保公司的发展，特别是没有政府背景的民营商业性担保公司。 

（二）缺乏支持小额贷款担保体系建设的鼓励政策

1、缺乏支持县区建立小额贷款担保公司的鼓励政策。

目前，我市在县区建立的小额贷款担保公司只有柳江县一家，而柳城县商会会员自发组织的基金会，尽管为成立商业性担保公司进行了两年的筹备，但仍由于条件不足，难以注册。从调研中我们了解到，县区非常渴望建立县区级小额贷款担保公司，非常渴望政府政策鼓励和资金支持。

2、政策性担保公司缺乏资金补偿机制。

现有的政策性担保机构担保资金来源以政府财政出资为主，但财政出资都是一次性投入，而且投入的规模不大，投入后一般没有后续资金追加。而小额贷款担保需求不断增长，且担保过程中还会发生代偿，原先成立时出资的担保基金就会越来越少，必然无力为不断增长的担保业务提供有效的支持。 

（三）缺乏行业监管

1、缺乏担保实施细则和具体管理办法。

尽管国家制定有《担保法》、《中小企业促进法》和我市有关《小额贷款管理办法》等政策文件，对信用担保方面也有专门条款规定，但都是原则性、指导性的规定，缺乏细致的、可操作性强的细则和管理办法，尤其是监管办法。

2、主管部门比较模糊，监管机构基本缺位。

目前我市小额贷款担保公司有多个部门在管理，如政府金融办、市经委、中小企业局、劳动和社会保障局、财政局、工商局、人民银行等，各部门都从各自职能出发，制定了各自关于小额贷款信用担保的政策和制度，形成政策体系散乱，缺乏统一监管。

3、缺乏行业自律组织。

我市担保机构尚没有组成具有自律性质的行业协会，各担保公司之间没有互相监督和制约，容易出现道德风险，如不久前柳州市某民营商业性担保公司就出现了骗贷事件。银行为防范风险，与担保机构合作慎之又慎，将实力不强的担保公司拒之门外和设立较高的合作门槛，也是无奈之举，这反过来又影响了担保公司自身的发展。一些民营担保机构为了生存，也顾不上自律，甚至打法律擦边球，走上民间借贷道路，造成担保公司经营不够规范。 

（四）信用体系建设尚未完善

1、征信系统尚有大量工作要做。

目前，人民银行柳州市中心支行正在开展我市征信体系建设的相关工作，《个人信用信息基础数据库》及担保机构信用信息评价系统不断建立，也陆续制定了《柳州市中小企业、担保机构资信评级试点工作方案》、《柳州市担保机构资信评级业务监督管理办法》和《柳州市中小企业资信评级业务监督管理办法》，并正在积极推行。但社会联合征信系统尚未完善，信用征集、调查、评估、法律责任、监督管理等相关制度性规定尚未健全，还有大量的工作要做。

2、中小企业以及担保机构自身信用建设有待建立和完善。

中小企业的信用管理与风险控制仍有缺陷：一是财务信用问题严重。有的为达到偷税漏税、欺骗银行获利的目的，普遍存在提供虚假财务报告、虚设分公司开设多个不同账户等行为。二是融资信用不足。很大一部分中小企业还贷意识不强，信誉程度差，只注重融资途径，不积极筹措资金归还贷款。如 2005年，我市几家商业银行不良贷款余额19.06亿元中，中小企业不良贷款余额占到16.43亿元，占比为86.20%。三是商业信用缺失，普遍存在违约、欺诈、三角债行为等。担保机构自身信用建设也还有待完善。

3、失信行为披露和惩罚机制缺失。

由于没有建立起完善的社会信用体系，缺乏失信行为披露和惩罚机制。当借款人失信时，政府、中介机构和社会各界不能够马上加以反映和揭露。特别是对恶意逃债者缺乏有效的惩治措施，对逾期不还款的借款人，担保公司除了定期发出催款单外，没有其他更为有效的办法。尽管可以采取起诉的方式来催其还款，对于企业来说还可以视为一种办法，但对于个体贷款户来说，由于多为下岗失业人员，而下岗再就业问题十分敏感，为了维护社会稳定，有关部门也往往将此类问题淡化处理。而对于反担保人来说，更是没有什么保障。 

（五）担保行业运行中的其它问题

1、担保公司与银行的合作不够顺畅。

主要问题：

一是银行对商业性担保公司合作门槛要求过高。据了解，柳州市部分国有股份制商业银行要求，担保公司在本行先存入1000万元保证金才建立合作关系。我市目前实力最大的民营担保公司注册资金也只有1亿元，1000万元保证金对于一个注册资本只有1亿元的担保公司而言是个不少的数目，如果与目前4个国有股份制商业银行都建立合作关系，担保公司就要被挤占4000万元保证金，这对担保公司的经营活动将会产生较大的影响。

二是担保公司的反担保抵押登记与银行放款时间不一致，加大了担保公司业务风险。担保公司办理反担保资产抵押登记时，相关登记部门要求其必须出具商业银行的贷款合同；而商业银行的贷款合同是在贷款实际发放后才交给有关当事人，时间顺序正好相反，一旦担保企业抵押资产在放款后抵押登记前这段时间出现损坏或灭失等情况，担保公司就会面临风险。

2、反担保抵押条件不够宽松。

主要问题：

一是抵押物折扣过低，贷款户反映贷款有难度。在抵押物评估时，银行和担保公司对贷款户用于抵押的设备等固定资产折旧率过高，评估价值过低，而贷款户用于生产的厂房、土地有些是租用的，不能作抵押，有些即使是自己的资产，价值也不高，到了抵押环节时折扣又很低，即便如此，贷款户也拿不到100%的等价贷款，银行只按70%借贷，担保公司虽按100%，但要求其中20%资金作为反担保，最终也只能贷到80%。

二是农村贷款户缺乏有效的反担保抵押财产。农民自有资产少，能满足银行抵押要求的资产更少。相关研究表明，目前农村居民最主要的财产是房产和土地，分别占农村人均财产的30 %和43%。但农村个人住房抵押缺乏明确的法律依据，而农村个人房屋占用的宅基地，属集体所有，农民只拥有使用权。按照《物权法》和《担保法》，农村耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，除法律规定可以作为抵押的一部分以外，其它均不能再作抵押物。农民在种和在养的农副产品，由于具有较大的自然风险特性，也很难成为银行和担保公司有效的抵押物。因此与城市房屋、土地、设备抵押制度相比，农村融资主体的转让或抵押都受到很大的限制。

三是对反担保人的限制和要求过高。反担保人为贷款户担保时，所需要提供的身份证、户口本、结婚证、工资收入证明等材料，手续过于繁琐，如果贷款人还不了贷款，反担保人还要为贷款户负无限连带责任，承担风险。因此，一般人都不愿意做反担保人。很多下岗失业人员、残疾人由于找不到反担保人，只好放弃贷款。

3、商业性担保机构对于个体小额贷款户积极性不高。

从担保公司角度来看，办理一笔个人小额贷款业务与办理一笔中小企业相对较大的贷款业务，需要走的程序基本相同，例如，办理一笔5万元的贷款和一笔100万元的贷款，都要经过评估、抵押物登记、保险等环节，要做的工作一样多，成本相差无几。但从收益上说，办理个人小额贷款担保收益明显低于办理中小企业较大数额贷款收益，经营上不划算。据担保公司业内人士反映，一些过小的小额贷款，所收取的担保费甚至还不足以弥补经办过程中付出的经费开支。另外，商业性担保公司目前从业人员少，还没有足够的精力办理大量的分散的个体小额贷款业务。特别是下岗失业人员、残疾人等分散的个体贷款户，这些人员又都属于年龄偏大、文化不高、缺乏市场竞争能力的弱势群体，贷款项目风险性大，因而，商业性担保公司对此积极性不高，导致这部分人贷款困难重重。 

四、外地的经验和做法 

通过外出考察和收集到的一些经验、做法，外地很多小额贷款担保模式值得我们学习和借鉴：

（一）武汉模式——从制度上突破

2008年，武汉市出台了《关于加快武汉市中小企业信用担保体系建设意见的通知》、《武汉市小额担保贷款操作实施办法》等，明确要求在全市范围内设立市、区两级小额贷款担保基金，市级小额贷款担保基金由市财政筹集，规模不低于8000万元；城区小额贷款担保基金由城区财政筹集，市财政按50%给予配套补助，中心城区每个城区担保基金不低于600万元，远城区不低于300万元。目前，武汉市13个城区有11个城区建立了下岗失业人员小额贷款担保基金。2008年，武汉市还专门安排了1338万元风险补偿金，对7家骨干担保机构给予了重点支持。

为促进银行和担保机构开展小额贷款和小额贷款担保业务，武汉市除按贷款或担保额给予相关机构和人员奖励外，还将小额担保贷款相关指标纳入绩效目标管理考核范围，市每年将目标任务下达到各区及相关职能部门，实行定期通报、检查和年终考评工作制度。人民银行每年对各经办银行下达小额担保贷款指导任务计划，将小额担保贷款纳入对商业银行信贷工作的考评内容。各经办银行也相应地建立小额担保贷款单独考核制度。武汉市还规定，信用担保出现贷款损失时，经认定属不可抗拒因素的，第三方担保人可只承担未偿债务50%的责任，其它部分由担保机构对借款人进行追偿。经办银行在操作规范、勤勉尽责的前提下，其小额担保贷款质量考评情况不纳入不良贷款考核体系，不影响经办银行和信贷人员的年终评比、奖励和晋级。

（二）“杭州萧山区模式”——成立会员制担保机构

杭州市的萧山和余杭等县区，由政府出资发起，企业自愿出资申请加入会员制担保机构，成为担保公司的会员（股东），获取与出资额相应倍率的贷款担保。萧山区自2002年起到现在，陆续建立了22家会员制担保机构，399家中小企业成为担保机构的会员（股东），总注册资金1.3亿元。至今累计担保总额36.3亿元，在保余额3.5亿元。

会员制担保机构在为缓解萧山区小企业融资难问题中发挥了重要作用。萧山区有26个镇（街道），90%为小企业，这些企业在发展过程中，手里有好项目，却找不到投资，向银行贷款又没有抵押物，亲朋好友凑份儿微不足道。对于这大量既没有土地、又没有厂房做抵押贷款而又有好项目的小企业，参加会员制担保机构成为获得融资的最好选择。担保机构具有的持续、放大功能成为解决萧山区小企业、中小企业融资难题的有效途径。萧山区建立会员制担保机构后，成功扶植了一批优质企业。如萧山新街担保公司42家会员企业中有三分之二的企业年销售收入超过500万，而这个数字，此前没有一家企业能达到。

由于会员制担保机构贴近社区，会员企业之间都能相互了解，还有政府的支持和银行的监督，以及其特有的决策和监督机制，使企业主特别注意维护自己的形象和信誉。从萧山、余杭两区担保机构近几年显示的担保零风险来看，会员制担保机构运作安全性比商业性、政策性担保机构要高。 

（三）“浙江经营权质押模式”——市场开发商设立担保公司并采取经营权质押担保

在浙江，经营权质押于1997年即兴起，目前的发展非常好，也很完备，担保公司只需凭贷款户的铺店（位）租赁合同(通常为5年)和身份证即可到银行申请贷款。例如浙江省杭州布匹综合市场的开发商，成立专门为在布匹市场内经商的3600多户业主进行贷款担保服务的担保公司。业主需要贷款时，可把自己的商铺经营权质押给担保公司，这样不但可顺利办理贷款，又不影响自己的正常经营。由于担保公司同时又是布匹市场的开发商，对商户的货源、销售地、布匹品种、数量等都比较了解，又因为担保公司设在市场内，可以随时监管商户的经营状况，因此，这种经营权质押具有很强的真实性，可以将风险降到最低。事实证明，浙江的经营权质押方式进行的担保贷款还款率高达95%以上。 

（四）宁波“江北模式”——农村“两权一房”担保

江北区《关于江北区农村“两权一房”抵（质）押贷款工作的试行意见》和宁波市区信用联社规定，“农村土地承包经营权抵押贷款”服务的对象，为该土地承包经营权人，江北辖区内符合条件的年龄在18周岁以上、60周岁以下的自然人，为满足生产、经营资金需求，以本人或第三人的农村土地承包经营权作抵押，便可向信用联社申请贷款。农民承包经营的土地的价值，由各涉农街道（镇）农村土地承包经营权流转中心作出价值认定并登记。信用联社发放给农民的此类贷款额度，最高不超过评估认定价值的60％，期限根据生产周期和实际经营需求确定，利率不超过基准利率上浮10％。

　　“农村住房抵押贷款”的对象，必须是江北辖区内拥有农村住房所有权的具有完全民事行为能力的自然人，主要以农业生产、捕捞、种养业、农产品加工、运输业、家庭工商副业、高效生态农业等农业生产经营项目的农户和个体工商户。信用社给予的此类贷款额度、利率，和“农村土地承包经营权质押贷款”一样，不过“农村住房抵押贷款”的期限不超过五年。

“股份经济合作社股权质押贷款”的对象，是在股份经济合作社里拥有股权的农民。信用社发放贷款的金额，不超过借款人所提供质押股权面额的80％，期限最长一年。

目前，江北区共有改制而成的股份经济合作社61家，量化到人的资产约12.44亿元，1.8万多户农民拥有土地承包经营权，现有农村住房建筑面积780多万平方米。按照江北“两权一房”抵（质）押贷款办法，将这些“静态资产”激活，江北区就可推出上百亿的资产支持农民创业。

“两权一房”抵（质）押贷款试点工作以来，江北区已经有115户农户获得贷款700多万元。这种模式现已在江北区全面推行。 

五、对县区小额贷款担保体系建设的意见和建议 

（一）推进我市县区小额贷款担保体系建设应注意把握的三条原则

根据国家有关政策和经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，结合我市县区小额贷款担保体系发展现状和趋势以及外地经验，我们认为，建设我市县区小额贷款担保体系，应注意把握三条原则：即政府支持与市场化操作相结合、支持发展与防范风险相结合、开展担保与提高信用相结合。 

（二）构建市、县区两级担保体系的基本框架

根据国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发[2009]36号)指导精神，建立我市县区小额贷款担保体系应该是一个以政府担保为主，其他担保形式并存的信贷担保体系。在结构上，整个担保体系应由市、县区二级政府设立机构，其业务由担保与再担保两部分构成，担保主要以市、县区为基础，再担保主要以市为基础。在担保机构形式上，依据《担保法》和有关法律规定的企业法人、事业法人和社团法人三类，设立县区小额贷款担保公司（企业法人）、小额贷款担保中心（事业法人）、小额贷款担保协会（社团法人）等多种形式。

在市、县区担保体系建设上，按照“政府支持与市场化操作相结合”的原则，应重点发展以下四种类型：

1、建立政府主导型政策性信用担保公司。

该类担保公司可由市、县财政资金出资，接受国家和自治区再担保资金和社会捐赠等，不以盈利为主要目的，承担一定的政府指标性任务和社会责任，为政府解决就业压力和缓解中小企业融资难问题发挥作用。信用担保服务以市场化运作、风险控制为准则，独立承担民事责任，采取“政策性扶持、专业担保公司担保、企业反担保、银行配套运作、开放式滚动发展”的模式独立运作。其担保贷款扶持对象是：符合国家产业政策和柳州市经济结构调整规划，产品适销对路，技术含量高，增加就业机会，能带动地方经济发展的各种所有制中小企业及政府鼓励的个人创业和自主就业人员。

2、建立由政府出资和企业联合组建的多层次担保基金和担保机构。

国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发[2009]36号)文件第八条指出：“完善中小企业担保体系，设立包括中央、地方财政出资和企业联合组建的多层次中小企业融资担保基金和担保机构。”我市应借鉴“武汉模式”、“萧山模式”等，鼓励县区政府出资发起，企业自愿出资申请加入，成立会员制担保基金或担保机构。政府注资额以担保基金或注册资本总额的10%为宜，建立多元化、多形式、多层次的县区担保机构。

3、利用政府职能部门的财政支持资金建立担保基金。

柳州市畜牧水产局将财政支持行业发展的资金存入市区农村信用社作为养殖户小额贷款的担保基金的做法值得推广。据介绍，柳州市畜牧水产局每年约有财政安排的800万元支持养殖户发展的专项资金，过去总是将这笔资金作为补贴直接发放到养殖户手里，所起作用不大。今年初，柳州市畜牧水产局将其作为养殖户小额贷款担保基金存入市区农村信用社。并与信用社签订合作协议，实行风险分担，市畜牧水产局“担保基金”专户承担70%风险，信用社承担30%风险。由于有既熟悉业务也具备管理职责的政府职能部门把关，贷款资金的安全性相对提高。这种职能部门与银行的合作，不但极大地方便了专业户贷款，而且让原来有限的支农资金起到了放大5倍的作用，对推动养殖业发展，具有非常大的积极意义。这种做法，也比较适合于县区其它类型的小额贷款操作，可以推向其它行业其它领域如水果种植、甘蔗、桑蚕、特种农作物经营等。

4、成立政府主导型的农村信用促进会。

由市、县区政府财政拨一定比例的款项组建农村信用建设促进会，在乡镇所在地设总会，各村设分会，吸收辖区内有关单位、经济实体、各村分会为会员。促进会是社团式中介服务组织，经民政部门登记成立，附属于政府相关职能部门，由乡镇分管领导及乡镇政府部门人员兼职操作，采取政策性方式运作，但不得以盈利为目的。充分利用促进会密切联系群众的优势，在及时掌握农村生产动态和对农贷新需求的基础上，根据村民的生产能力、技术掌握情况等多个因素，向信用社推荐贷款对象。促进会对贷款资金使用情况进行全过程监督，协助信用社回收贷款，特别是对促进会推介而未能收回的贷款，促进会负责督促催收。 

（三）政策支持，营造建设小额贷款担保体系的宽松环境

为加快我市县区小额贷款担保体系建设，建议政府根据国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发[2009]36号)的指导精神，借鉴外地经验，进一步出台相关鼓励政策，加大对县区小额贷款担保体系建设的支持力度。

1、加大政策性担保基金注入额度，建立担保基金补偿机制。

目前，个体小额贷款户逐渐增多，而且政府允许单户贷款额度从2万元增加到5万元，按前两年每年申请小额贷款800户左右的量推算，贷款需求4000万元，担保基金需要1000万元左右，而这个趋势每年都在迅速增加。显然，政府2003年一次性注入的200万元担保基金，已不能满足需要。因此，政府有必要加大政策性担保基金注入额度，并建立担保基金补偿机制，将每年补偿基金纳入本级财政预算。

2、扶持县区政策性担保公司发展。

从我市六县情况来看，多数县财政都比较困难，尤其是北部三县，属典型的“吃饭财政”，自身财政收入少，积累严重不足，靠上级财政转移支付才能保持正常运转，政府承债能力薄弱。所以，这些县在建立担保体系时，市里应予提供启动资金加以扶持，可以借鉴武汉市经验，市级财政支持50%的注册担保基金，以更好地带动县区财政配套和引导社会资金的加入。

同时，对新建的担保公司，降低进入门槛，简化申办手续，并给予享受头3年营业税减免，头5年营业税留存等优惠政策。协调银行关系，放宽合作条件，提高担保企业在为信用A级以上企业担保时放大倍数为5倍以上甚至10倍。

3、建立奖励激励制度。

对信用担保机构内部制度健全、有良好的纳税记录、按合同履行担保责任、按时向市中小企业局报送业务报表、自觉接受监督管理、担保贷款符合政府鼓励类别、用于增加就业和促进创业的，当年单笔200万元以下贷款担保实际发生额达到其注册资本的2倍以上，或者当年向个人小额贷款担保实际发生额达到专门担保基金的2倍以上的，给予奖励，具体操作可以参照企业效益核算办法放宽执行。奖金从市、县区本级财政预算安排的中小企业发展基金中列支。借鉴武汉经验和做法，将小额贷款及其担保纳入业绩考核范围。

（四）加强小额贷款担保风险的监管与控制

1、健全担保业监督管理和保障体系。

（1）建立健全信用担保机构外部监管体系。外部监管体系可以从两方面入手，一方面由政府部门或业务主管部门监管，即，市国有资产监督管理委员会、市财政、人民银行等部门组成担保监督管理委员会，对担保机构进行监督管理。另一方面，由行业协会监管，即，建立信用担保行业协会，形成行业行为规范，加强行业自律。协会要依据担保体系建设的法律、法规和政策的规定，制定行业准则和业务规范，监督担保机构依法运作。并通过培训、信息融通、信用评估、研讨交流等方式，指导担保机构开展业务，树立信用担保机构行业的社会公信度。

（2）实行担保机构内部稽核制度。稽核担保机构内部的财务和经营信息是否可靠和完整，以及这类信息的辨别、衡量、分类和报告方法是否科学合理；对经营和报告影响较大的政策、计划、措施、法律和规定的落实是否制定有保障制度，是否遵守；是否制定有保护资产的办法；评估资源使用的经济性和效益性；操作或程序是否与计划吻合，并确定其结果是否与原定目标相一致等，促进担保机构运作的正常化和规范化。

2、设立担保风险分散转移机制。　　　

（1）建立与协作银行风险共担机制。对于在担保业务中出现的风险应该在担保公司和协作银行双方按一定比例进行分担，而不能将所有的风险均由担保公司负责。这样一方面可以防止银行因为不存在信用担保风险而放松对受保企业贷款审查的现象发生；另一方面可以使担保公司加强与协作银行之间交流，建立贷款担保信息沟通和信息共享机制，避免由于彼此的信息不对称，导致贷款风险发生。担保公司承担风险一般不超过担保金额的80%。

（2）建立再担保制度进行风险分散。再担保分散风险的做法，国外有可以借鉴的经验，在日本，其融资担保体系由政府组织建设，中小企业融资担保体系分别设立了信用保险公库和地方性信用保证协会双层担保结构，信用保证协会为企业提供直接担保，信用保险公库为信用保证协会提供70%-80%的再担保，从而达到分散风险的目的。

（3）建立有效的担保资金风险补偿机制。某些专业项目存在固有的专业风险可能，担保公司由于不够专业而无从考察，但如果因此不予支持，就会使这些可能极有前途的投资项目遭到夭折。广西自治区人民政府办公厅2009年10月出台了《广西壮族自治区中小企业信用担保机构风险补偿资金管理办法》，《办法》规定在广西区内，符合条件的中小企业信用担保机构，可按年均贷款担保责任额的0.6%申请风险补偿，最高补偿额不超过600万元。为此，建议政府按照文件精神，尽快制定实施细则，落实政策。同时还可考虑每年从财政预算、科技发展基金和技改贷款贴息中划出一定金额作为相关担保公司相关项目的风险补偿基金，也可以通过税收等政策手段促使其他出资方对担保公司进行风险补偿。 

（五）完善小额贷款担保信用制度

1、建立网络化和动态化的征信系统。

主要是建立完善《个人信用信息基础数据库》及社会联合征信系统，将小额贷款信用状况纳入个人或企业信用警示系统，并实行网络化管理和动态化建设，在银行、担保公司、税务、电信、劳动就业保障部门等进行互联互通，只要出现一处道德风险，整个系统都将给予控制，既避免风险进一步扩大，也对贷款人起到震慑和诚信督促作用。

2、建立信用评级系统。

专门对中小企业进行信用评级，是一个较新的课题。目前，人民银行柳州市中心支行制定了《柳州市中小企业、担保机构资信评级试点工作方案》、《柳州市担保机构资信评级业务监督管理办法》和《柳州市中小企业资信评级业务监督管理办法》，并于2008年11月联合柳州市经委召开了柳州市信用评级工作会议。此项工作的开展，必定会把我市小额贷款信用体系建设推向一个良好的规范化的新的发展阶段。

3、加强中小企业自身信用制度建设。

一是督促中小企业依法制定企业信用管理制度，如会议制度、审查监督制度、督促制度等；二是督促中小企业建立信用管理组织，信用管理的职能纳入公司章程；三是帮助中小企业建立信用风险控制与防范机制，以避免信用违约行为的发生；四是营造企业信用氛围和信用习惯。

(六)创新形式，推进相关配套改革

1、创新小额贷款担保方式。

在现有担保方式的基础上，可以拓展小企业联保、行业协会会员联保和政府财政提供的担保基金直接担保方式。

小企业联保。仿照目前柳州农村信用社和市妇联小额信贷采取的三户联保模式，建立小企业联保。几家企业（至少3家以上企业）在自愿、自由、互信、平等的基础上，组成联保小组，签订联保协议，互联互保，由贷款机构向联保小组内成员企业发放贷款，联保小组成员相互承担保证义务。小企业联保的特征：一是联保对象是性质相同的企业，联保企业信誉较好，企业成长性相对较高，相互情况比较熟悉。二是采用最高额联保的贷款方式，贷款金额实行每组内各户一致的原则，贷款授权期3年，在额度和授权期内随贷随还，一次贷款，多次周转使用。

行业协会会员联保。我市现有各种农民专业合作组织118个，在担保贷款上，可以发挥农村特色产业协会的作用，由特色产业协会会员在自愿、平等的基础上，组建会员联保小组，签订联保协议，统一向当地信用社提交书面借款申请，由贷款机构向联保小组成员发放贷款，专门用于特色产业发展资金的需要。

政府担保基金直保。由政府财政部门与承担小额贷款担保工作的商业银行签定协议，将行业发展支持资金直接存入该银行，自动向贷款户提供担保。经办银行必须按财政部门拟定的放贷规定，对申请贷款人进行审核，如扶持符合政府鼓励政策的中小企业和下岗失业、军转人员、残疾人、高校毕业生、返乡农民工、农村种养户等，对符合贷款要求的予以发放贷款。对已发放的小额贷款单独设立台帐，接受有关部门的监督检查。财政部门加强对担保基金代偿的审核监督，做好风险管理工作，银行方面还应承担30%的风险。

2、建设信用社区。

由劳动保障局、财政局、人民银行和承贷金融机构组成共建信用社区联席会议制度，负责推动、指导、协调辖区信用社区创建工作。对于信用社区推荐的贷款户免除反担保，奖励金额在贷款回收额1%的基础上还可以视情况适当提高。但要求信用社区满足以下条件：（一）社区内小额担保贷款借款人在5人以上（含5人）；（二）社区推荐小额担保贷款获贷率达到70%以上；（三）社区的小额担保贷款回收率达到90%以上；（四）社区内申请小额担保贷款的失业人员，参加创业培训率达到100%；（五）社区内失业人员对小额担保贷款政策知晓率达100%。并做到积极向县区就业服务机构推荐符合条件的创业培训候选人申请小额担保贷款，建立完整的小额担保贷款借款人信用档案和小额担保贷款跟踪服务卡，做好贷后管理回访工作，及时帮助解决存在的实际问题，促进创业成功，降低贷款风险。掌握借款人的经营情况，做好相关记录，及时向承贷金融机构通报。积极配合人民银行、承贷金融机构在社区内开展信用知识和征信知识宣传，对借款人开展诚实守信的宣传教育，树立诚实守信、自主创业和按期还款的典型。

3、完善财产抵押制度和开展农村“两权一房”及大型牲畜抵押担保。

根据国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发[2009]36号），完善财产抵押制度和贷款抵押物认定办法，采取动产、应收帐款、仓单、股权和知识产权质押等方式，缓解中小企业贷款抵押不足的矛盾。

对于农村融资担保，在不违反法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制的情况下，可用于贷款担保的各类动产和不动产都可以尝试用于贷款担保，例如农民家庭承包土地、林地使用经营权、农户房产及其宅基地、大牲畜的抵押。

农民家庭承包土地、林地使用经营权的抵押。家庭承包土地、林地使用经营权是一种用益物权，完全具有抵押物的特征。虽然有《物权法》、《担保法》规定耕地、自留地、自留山等不能抵押，但法律也同时规定了例外，例如，《担保法》第三十四条规定：抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以做抵押。农民家庭承包土地、林地使用经营权的抵押，外地已有成功的尝试。

农户房产及其宅基地的抵押。《担保法》也规定农民宅基地不能抵押，但以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权可以同时抵押。部分业界人士呼吁，统筹城乡发展，就要执行城乡一体化政策，承认农户房产及其宅基地的使用权和自有权性质，允许其可以和城镇居民的房产、土地一样用于抵押。

大牲畜的抵押。牛、马、猪等牲畜的抵押，这在民间借贷中是最常用的抵押品，进入金融抵押市场具有一定的可行性。

上述几种方式都值得探索。例如，土地承包使用权、租赁权抵押，可以看作与城市商铺租赁经营权质押一样的性质。抵押担保方式，可以采取以农民依法取得的土地承包使用权租赁权益连同其地上的农作物、其他附着物所有权作为抵押，由乡镇土地承包使用权管理部门进行登记，抵押地块在抵押期间不得重复抵押，未经抵押权人同意不得转让。在贷款期满不能按期清偿债务时，抵押人必需对土地使用经营权进行租赁处置，抵押权人则以抵押的土地承包使用经营权出租价款优先受偿。

4、开辟多元化的资金来源渠道。

一是建立政府财政担保资金预算制度。由于融资担保具有很大的社会效益，具有贯彻国家产业政策、促进经济发展和维护社会稳定的作用，政府注资自然成为担保公司的重要资金来源之一。在此基础上，要逐步形成信用担保预算制度，尽快建立融资担保基金。

二是利用国内外捐赠资助。国内外扶贫助弱组织，提供的扶贫助弱资金如果不足，可充当担保基金，进行放大。

三是发行担保公司企业债券。符合发债券要求或具有较高资质的担保公司为解决资本金不足问题，政府等有关方面可以鼓励担保公司发行企业债券。

　　5、鼓励担保产品创新。

鼓励担保公司为中小企业提供种类多样、期限较长的担保产品的创新，对积极进行创新的担保公司给予政策倾斜，并加以宣传，从而提高其社会知名度。对担保公司创新的内容，积极开展保付代理、注册资本金担保以及其他融资担保以外的担保品种。同时，担保公司还应发展投资咨询、财务顾问、资产评估等方面的中间业务，为客户提供全方位的优质服务。 

　　参考文献：

1、中国咨询评估公司《担保行业现状及政策建议》，《信用研究》2008.第32期

2、吕薇《我国中小信用担保运作模式比较》，中国论文下载中心 ，2006.08.17　 

3、王传东，王家传 《中小企业信用担保综述》 山东农业大学经济管理学院，《金融教学与研究》，2006（3）

4、葛永坤，《进一步完善我市非公经济信用担保体系》，民建昆明市委，2004.08.26

5、田松岗，胡芳《对农村信贷担保机制的思考》，《农村金融研究》2009.01.16

6、王索君《完善农村信贷担保机制的思考》，《金融时报》2009.4.16

7、人民银行柳州市中心支行《柳州市担保公司专项调查报告》2009.04

8、解决柳州市中小企业融资难问题课题组《着力打通融资渠道，促进中小企业发展》2006.