我市国有农场储备了丰富的土地资源，为柳州的经济发展和城市建设提供了条件。为了更进一步了解我市国有农场土地开发利用情况，履行政协政治协商、民主监督、参政议政职能，为“再造成一个工业柳州”建言献策，我委组织部分政协委员在市政协蒋纯基主席、黄家仁副主席的率领下，于2004年11月23日对柳州农工商有限责任公司、市鹧鸪江园艺场以及柳城、伏虎两个华侨农场进行了调研。现将调研情况报告如下。

一、我市国有农场土地基本情况

1、面积情况：

我市四个农场总土地面积18.6万亩（约124平方公里），其中耕地40221亩，占总面积的21.5%，水面11180亩，占总面积的6%，山林17293亩，占总面积的9.3%，建设地11271亩，占总面积的6%，其它地如两个华侨农场的牧草地和农工商公司的石山地等占总面积的57.2%。在耕地中，有2.1万亩是基本农田保护地，占耕地的53.2%，占土地总面积的11.3%。

四个农场土地中，有10.56万亩办有土地证，占总面积的56.7%，除一些权属有争议、石山、边远山区，部分山林发林权证以外，尚有很大一部分没有办证。

城市周边的柳州农工商公司和鹧鸪江园艺场两个农场现拥有土地面积6万亩（约40平方公里），其中2.18万亩办有土地证，另外63.7%尚未办证。在这6万亩土地中，耕地13558亩，占22.6%，水面6935亩，占11.6%，山林9125亩，占15.2%，建设用地7395亩，占12.3%，其它尚没有很好利用的如农工商公司2.2万多亩的石山地及公用设施地、一些争议地等占38.3%。在耕地中，又有92.3%是基本农田保护地。

2、规划情况：

柳州市1997—2010年农场土地利用总体规划，基准期年耕地面积16825亩，目标年15891亩，规划期间耕地面积净减934亩。目前，纳入城市规划的土地有：农工商公司柳石路旁1500亩划定为物流用地；鹧鸪江园艺场自油库以南基本上都纳入城市规划，约1300亩，目前已建和规划拟建的主要项目有：海川家具城300亩，桂中物流中心200亩，台泥新型建材有限公司40多亩，鹧鸪江深水码头约150多亩。

农工商公司根据市里总体规划结合本公司生产实际，作了自身规划：穿岩区2000亩为养殖、水果种植区，红园至都乐区1500亩为农业示范园区，多多坳地段2000亩为花卉苗木市场及基地。南环小区、南环收费站南面、络维场部周围、柑桔场老住宅区等地700亩为职工安置区。柳城华侨农场也作了2004—2020年土地使用规划：工矿建设项目（招商引资）用地3252亩，道路建设用地437亩，居民点用地2290亩。

3、使用情况：

四个农场正常性生产使用土地13.6万亩，占整个面积的73%，其中农工商公司和鹧鸪江园艺场生产性使用土地5.98万亩，有偿出让1800亩（农工商公司出让给医专等单位800亩，鹧鸪江园艺场出让给柳锌、柳钢等单位1000亩），鹧鸪江园艺场租赁承包耕地1038亩，对外租赁其它类土地827亩，鹧鸪江园艺场平原已无地可用，仅剩坡地和山地。

可以看出，除去受国家政策保护的和难以开发的地外，真正可开发利用的地并不多，城市周边土地资源更显稀缺和宝贵，应尽快做出规划，进行有效控制，以避免土地流失和破坏，并合理充分地加以开发利用。

二、开发利用中存在的问题

1、政府部门对农场土地开发利用缺乏有效的管理

由于政府对国有农场土地缺乏有效的管理，造成农场土地使用很不规范。一是农场领导者批地随意性大，有些签订租赁期过长，一些规划区内土地，租赁期限长达二十年、三十年，这势必造成城市规划征地拆迁时的被动和国有资产的流失；二是违规变性使用，造成土地破坏，如鹧鸪江园艺场反映，一些生产性用地建造楼房、别墅；三是农场内部职工自行开发比较混乱。如农工商公司反映，一些职工在未办理任何手续的情况下，乱搭乱盖，影响农场整体规划和利用；四是有些土地闲置，没有开发利用和保护，造成浪费，如农工商公司还有2万多亩石山地、设施地、公用地等没有做好有效的利用，有些甚至被周边侵占，引发争议。另外，自从国有农场划归市投控公司管理后，农场土地使用不再需上报和审批，农场各自为政，租赁承包不统一，租赁地价相差悬殊。

有些政府部门对农场土地使用的干预，也是造成农场土地使用不规范的因素，据反映，一些政府部门今天这里租一块，明天那里划一块，而农场往往因为有上级权力部门打招呼，在处理租赁期限和租赁价格时失控，无法按市场化运作，国家与农场都遭受损失。

2、城市总体规划对农场土地开发利用缺乏有效的指导

因城市发展的需要，不断征用规划区内的农场土地，因此，农场无法对规划区里的土地作出中长期规划，只能作临时性安排，影响了农场的经济发展。另一方面，农场对市里规划有些并不知情，农场自行规划也不利于农场的长远发展。同时，农场也希望市里规划时，能留出农场自身发展三产所需的土地。对这些，政府规划部门未能提供有效的指导和可操作性的措施。

3、随意占用和权属争议问题

随意占用国有农场土地现象，在农工商公司比较突出，据反映，商业机械厂自1974年开始陆续征用农工商公司土地共258亩，但有上级批文的只有40亩，双方协议借用的30亩，实际还有188亩属于乱占用。另外，白莲洞博物馆、市园林局、新兴农场等单位也以各种原因占用农工商公司土地共约570多亩。

鹧鸪江园艺场有310亩已办有土地证的权属非常明确的土地，也长期被周边村民占用。

柳城华侨农场被周边东泉大樟、高田、碑塘、前屯等四个村屯村民侵占土地近千亩，被鹿寨平山村民侵占土地180多亩。

还有两个农场存在与周边村民有土地权属纠纷问题，其中鹧鸪江园艺场有300多亩与村民有权属争议，柳城华侨农场则有15014与周边村民有权属纠纷。

农场与周边村屯的土地权属纠纷，经常引发一些冲突，如，今年春节期间，柳城华侨农场，百人以上村民参与毁坏农场果树、蔗蔸的行为就有四次，造成损失30多万元。鹧鸪江园艺场也因土地权属问题多次与周边村民发生冲突，还打起了官司。

4、农业用地效率过低问题

以城市周边的农工商公司和鹧鸪江园艺场计算，两个农场共有土地6万亩，人均拥有土地16亩多，职工人均拥有耕地近7亩，拥有山林4亩多。拥有这么多的土地和山林，然而人均收入并不高，据鹧鸪江园艺场所报，该场职工人均年收入4500多元，单按耕地计算，平均亩年收入还不到700元，与现行的开发性用地年租金6000—10000元相比，相差10余倍。城市周边农场土地开发利用，很值得研究。基本农田保护在周边农场土地上应予区别对待，灵活划定，否则将不利于城市周边农场的发展，也影响今后城市的扩张。

三、意见与建议

“再造一个工业柳州”，土地是必备的条件。土地资源是一个宝贵的不可再生的稀缺资源。然而，调研发现，很多农场土地都用在了其它方面，尽管农场拥有大量的土地资源，农场发展仍然举步维艰，职工生活仍然非常困难，宝贵的土地资源没有在“再造一个工业柳州”中，发挥出应有的作用，为此委员们建议：

1、引起重视，尽快研究

如今开发区征地非常困难，而我市城市周边的国有农场储备了充足的土地资源，却没有利用好。国有农场土地，土地是国有的，政府要掌握起来，不能任人随意占用和浪费，国有农场土地，是职工赖以生存的基础，政府要操心起来，应尽快给予重视，要把它提到议事日程上来，要多研究，多想办法，使国有农场土地在“再造成一个工业柳州”中发挥出更好的作用，为企业的生存发展服务，为职工生活水平的提高服务，为城市的经济建设服务。

2、成立专门工作小组，加强管理

建议成立一个由市政府、土地局、规划局、建委等组成的专门工作小组，对我市国有农场土地进行调查，摸清情况，重新登记。对违规用地的要依法纠正，要保护好国有土地，储备好国有土地，管理好国有土地，这样，涉及大的项目才有把握。

3、做好规划，出台政策

城市边缘的国有农场土地，因地类不同，可利用性大，地价变数大，应与远郊农场土地区别对待，与农村集体土地区别对待。在调查摸清底子的基础上，做好规划，应分两类管理，一类作农业生产用地管理，兼顾好农场一、二、三产的协调发展，另一类则应纳入城镇土地管理范畴。要出台用地报审的有关政策，加强管理，防止随意乱批，暗箱操作。在城市扩展中，应按市场化运作，不应按协议出让土地。同时，对近郊农场土地的农田保护政策应做适当调整，使之更适合于农场和城市发展需要。

4、解决纠纷，及时发证

土地纠纷，既是对土地的浪费，也是对土地的破坏。一些人抱着国有农场土地是国有的，不占白不占的思想，肆意侵占，政府要积极采取措施，对有权属纠纷的要及早做出合理处置，划清界线，及时补发土地证。18.6万亩国有土地，近8万亩没有证，这对国有土地的管理必然存在隐患。对于侵占农场土地的，一律清理，该收回的收回，该补办手续的补办手续。

5、开发利用，发挥效益

近郊农场，用于农业生产效率太低的土地，应考虑进一步开发利用。在与城市规划相衔接的基础上，应进行招商，应做好招商项目的包装和宣传，吸引外资投资项目的进入。也可以考虑开发区的建设和市内中小企业的搬迁等，同时要考虑好企业的发展和职工的工作安置，在开发中兼顾到企业得利，职工得利，国家得利。

柳州市政协经济科技委员会

2004年11月30日