随着城市化、工业化的不断发展，柳州市建成区不断扩大，原郊区农民被征用土地日益增多，市政府在依法征地过程中做了大量艰苦细致的工作，给了失地农民多种补偿，为社会的稳定奠定了基础。关注“三农”这个全党工作的重中之重，关注农民增收，仍是党委、政府的工作重点，围绕党委、政府的中心工作开展调研，建言献策，是政协应尽之职责。随着经济建设和城市化进程的加快，我市近郊一些乡镇，农民耕地逐年减少，甚至有个别村屯土地已被征完。当前，安置好失地农民的生产和生活，已成为党委和政府高度重视和社会关注的热点。为协助党委和政府做好社会稳定工作，促进城乡经济的协调发展，6月初，市政协经科委和柳北区政协组成联合调研组，在市政协黄家仁副主席的带领下， 对柳北区失地较多的黄村乡进行实地调查。现将调查情况报告如下：

一、黄村乡及所辖村的基本情况：

黄村乡位于柳州市城区内，是河北片离市区最近的乡镇。2002年郊区撤消后该乡归柳北区管辖。全乡三个村共拥有耕地约300亩，鱼塘120亩，企业用地约500亩，总农业人口3308人，人均耕地0.15亩。三个村的情况是：

雅莲村在1983年时，全村拥有耕地536亩，有农户484户，农业人口1502人，人均耕地0.36亩。到2004年3月，所有耕地被征完，仅有200多亩企业用地。目前村集体收入主要靠集体企业、厂房、门面出租，年收入105万元左右。参加村集体分配的家庭226户，人口971人，年人均分红1080元。

白沙村在1983年时，全村拥有耕地近1200亩，有农户    341户，农业人口1706人，人均耕地0.7亩。到2004年3月，只剩耕地200亩，全村农业人口1200人，人均耕地0.19亩，目前村集体收入主要靠厂房、门面出租和鱼塘承包费，年收入80万元加上村民小组收入部分共145万元。参加村集体分配的家庭320户，人口1100人，年人均分红1318元。

黄村村在1983年时，全村拥有耕地近4000亩，有农户500户，农业人口2300人，人均耕地1.7亩。到2004年3月，该村有企业用地300亩，而耕地只剩不足100亩，全村农业人口1275人，人均耕地0.06亩，目前村集体收入主要靠村办企业、厂房、门面出租和鱼塘承包费，年收入213万，加上村民小组收入部分共400万元，村民年均分红3100元。

二、失地农民的安置和生活状况

从调研中了解到，黄村乡以上三个村的土地自上个世纪八十年代初至九十年代前期陆续被大规模征用。 八十年代政府采取招工安置的形式，安排部分村民进厂。九十年代后，改为给土地补偿费和安置补偿费。村集体利用部分征地补偿款办企业或建门面出租，也有部分失地农民利用征地补偿费开小商店、建房出租或买车搞运输,增加收入的门路较多。目前，该乡三个村的农民生活安定，村民均有固定的住所。家庭经济来源主要靠：一是劳务输出，一部分中青年劳动力外出打工；二是集体收入分配，主要是厂房、门面、鱼塘等出租承包费的收入，这部分收入占家庭总收入的一半左右；三是部分村民出租房屋；四是耕种菜地和贩卖小菜；五是少部分村民经商或搞运输。2003年全乡农民人均纯收入3577元，尽管比全市农民人均纯收入2072元高出72.6%，但因居住在市区，生活消费支出高，与柳州市同年城镇人口人均可支配收入8370元差距较大，少部分村民处以城市最低生活保障线下，这些在城市化浪潮中新出现的弱势群体，主要是一些年老体弱的村民，他们打工没体力，经商办企业又没门路，仅靠集体分红和出租自己极为有限房屋来维持生活，同时他们的收入也极不稳定。

随着经济发展和城市建设加快，对土地的需求在增大，特别是柳州要建设特大城市，需要征用大量的土地，失地农民也将会大量增加。黄村乡地处城市中心，目前仅存的300亩耕地以及500亩的集体经济用地，因拟建污水处理厂和城市改造的需要，大部分耕地也将会被征用,大家对今后的生活出路非常担心。特别是雅莲村的群众，本来收入就不多，许多村集体和村民用来出租的房屋、场地逐步被政府或企业所征用。如雅莲饭店将被政府征用改造成人民广场，饭店被征用后，该村的集体收入部分将减少近50%，村民的生活将直接受到影响。

三、存在的主要问题

从调研的情况看，我市各级党委和政府，及有关部门，在征用农民土地和做好安置工作方面做了大量的工作，在土地征用过程中，能认真执行国家的有关政策和规定，农民被征用土地的补偿和安置基本落实。从总体看，失地后农民的收入和生活消费水平呈增长趋势，农民群众的生活基本稳定，安居乐业。大部分失地农民心态比较平和，认识到征用土地是经济发展和城市建设的需要，都能正确对待，予以理解和支持，没有出现影响社会稳定的较大矛盾和问题。但是，从调研中我们了解到，84年至今，黄村乡被征用土地过程中，仍有不少遗留问题有待解决，久拖不决仍会引发新的矛盾和不稳定。当前，党中央和国务院对各地征用土地引起的社会矛盾和不稳定现象极为重视，出台政策和采取了相关措施。因此，对黄村乡被征用土地的遗留问题，建议市委、市政府予以高度重视并妥善处理。存在的主要问题是：

（一）土地遗留问题有待解决。

1、土地少征多用，多征他用。这类情况在各村都有不同程度存在：例如，月华园少征多用黄村十二队土地三亩多，造成村民集体堵路和上访事件，后经乡政府出面才得以平息；1977年，皮革公司多占用雅莲村6亩多地；政府在征用白沙村回龙沟土地作建防洪堤时，将低价多征的土地用作足球场出租，村民意见很大。

2、无偿占用。1975年至1979年间，雅莲村村民按照市政府的要求，去开辟河西新蔬菜基地，村委投入大量人力、物力和财力，开垦平整土地1500亩，按政策规定应有12000元/亩的补偿费，但没有兑现，现河西中学等单位占有这些土地。

3、征用土地承诺不兑现。长林公园无偿征用白沙村一百多亩土地植树绿化建公园，承诺并协议（有市长签字和双方的协议书）规划出十一亩地留给村委作为商业办公用地，但是，规划、土地部门至今未给村委办理用地手续。

由于黄村乡的土地遗留问题长期得不到处理，失地农民群众对政府有怨言和不满情绪，政府的诚信也受到群众的质疑。

（二）失地农民今后的生活出路问题。

1、失地农民普遍对今后的生活出路担忧。尽管目前领取补偿费后生活还过得去，但土地被征用后，他们失去了自己及子孙后代赖以生存的生活来源，打工收入不稳定，担心以后的生活出路问题。希望政府在征用农民土地时，能相应划出部分土地留给村集体作为企业用地，或在商业性的开发中，以土地补偿费入股，共同开发，吸收部分村民就业。

2、一些年老体弱和因病丧失劳动能力的人，失去土地后再就业的可能性较小，他们担心将来生病住院没有钱，生活没有保障，希望政府能帮助他们解决医疗和养老保险问题。

3、农民土地和房屋被征用后，被拆迁的村民们居住分散，村民办事和村委组织各项活动极不方便，村委管理难度较大，他们希望政府在征用土地时，能划出部分土地给他们建设村民小区。

（三）征地拆迁补偿费偏低的问题。

村民认为征地补偿费应尽可能合理，拆迁补偿应根据实际情况而定。雅莲饭店地处中心闹市，且周边为沿街门面，政府在评估拆迁补偿费时，按均价2800元/平方米，村民普遍认为补偿价格偏低，意见较大。

四、几点建议

农民承包的土地被大量征用，一方面说明了我市经济和社会事业的快速发展，另一方面，征地大量增加，势必会使一大批农民失去土地。这个问题解决不好，不仅会影响土地的顺利征用，而且还会引发农村社会问题，造成新的不稳定因素。因此政府应从实践“三个代表”重要思想，维护社会稳定的高度来认识这个问题，真正从思想上重视，从政策上、制度上予以解决。

（一）  黄村乡土地遗留问题应尽快妥善处理。

近年来，随着我市改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，农民群众保护耕地、维护自身权益的法律意识不断提高，因征地问题而引发的群众上访时有发生并呈上升趋势，征地中出现的问题也越来越为社会所关注。从黄村乡了解的情况看，由于失地农民今后再依靠土地生存已不可能，因此对政府过去征用土地遗留的问题得不到合理解决存在不满情绪，迫切希望尽快解决。对此，应引起政府及有关部门的高度重视。对存在的土地遗留问题，建议市里成立较权威的土地遗留问题处理工作小组，本着实事求是、求真务实态度，对土地遗留问题进行专题研究，并妥善解决，以避免引起后患。

（二） 土地征用制度需要创新。

    当前征地安置的主要途径是一次性货币安置，即一次性发放安置补偿费，让农民自谋职业。但实际上，货币安置虽能解决被征地农民的暂时生活问题，保证征地工作顺利进行，却难以解决他们的长远生计。农民一旦失去土地，缺少谋生手段，就会坐吃山空，形成社会不安定因素。要切实维护被征用土地农民的合法权益，关键在于进行土地征用制度的创新。根据外地的一些经验和做法结合我市的实际情况，因地制宜地进行探索和尝试，制定符合实际的土地征用办法。在市场经济条件下，土地的占用要体现所有者的权益。如对一些公益性的周期较长的大型基础设施可以采取让土地被占用的农民入股的方式，根据所占股份的多少享有分红的权利；而房地产项目、企业建设项目占用的土地可以由政府出面统一规划、统一进行三通一平，然后进行拍卖，拍卖所得扣除政府投入的成本、集体应得的部分以及各种公共开支（如医疗、教育、行政开支等），余额分配给农民。广东省南海市就是通过农民土地合作，降低了当地工业化成本，同时又让当地政府和农民都能够长期享有土地的收益，达到了相关者的利益均衡。

（三）适当提高征地补偿费用，改变少花钱多办事的投资理念。

要进一步完善征地政策，全面开展土地等级的划分，根据不同等级制定统一的补偿标准，力求在保护农民利益和保障经济发展之间，找到最佳结合点。绝不能出现同一时间、同一地域、同一面积补偿标准不一的现象。建议征地补偿费在确认农民集体土地财产权利的基础上逐步提高补偿标准，最终按照市场经济规律确定。另外，对一些符合办证条件，而农民由于各种原因未取得证件的房屋，要适度提高拆迁补偿费。避免因补偿标准偏低而引发社会矛盾，影响社会稳定。

（四）积极构筑被征地农民的社会保障体系。

建立基本生活保障、切实维护好被征地农民的利益，是各级政府实践“三个代表”、解决“三农”问题的重要内容。失地农民，虽然是农民身份，但由于已经失去土地，因而农民赖以生产、生活乃至最基本的生存依靠已经没有，与城市居民相比，已经没有什么区别，着眼于长远生计，应将被征地农民纳入社会保障体系。外地一些城市以“土地换社保”做法值得我们借鉴。如浙江省嘉兴市、辽宁省大连市将土地补偿费和安置补偿费捆起来使用，不再向被征地村集体及农民直接支付安置补偿费，而是由政府按照统一进入社会保障的办法，将费用划入劳动部门社保专户，统一用于失地农民的社会保险统筹和生活补助。实施这一办法，解决了失地农民的后顾之忧，效果很好。

（五）创造条件，促进就业。

解决失地农民的生活保障问题，最根本的途径是失地农民实现最大范围的就业。要将失地农民纳入城市劳动力管理范围，并进行劳动技能培训，提高素质，增加就业机会。培训费用政府给予适当补助，劳动部门免费为他们推荐就业。对自己兴办二、三产业的人员要像城市下岗职工一样，在工商登记、税收、信贷、用地、用电等方面给予优惠，从各方面促进就业。

   （六）积极推行股份合作制，壮大集体经济

区、乡两级政府要帮助村委制定长期发展规划，要积极探索土地补偿费的分配方法，制定具体的分配细则，积极推行股份土地合作制，实行股份化分配。可根据人均拥有土地的数量，按一定的标准为村民预留建设用地，用于发展二三产业，或以土地作价入股形式发展村级集体经济，实现失地农民就地就业。浙江的宁波、台州、温州等城市为解决失地农民的后顾之忧，通过成立社区股份经济合作社，用征地得来的补偿费建村居、办市场、造饭店、兴企业。通过滚动发展，农民的生活水平逐年提高。

（七）关于撤销少地、无地村委或村民小组的问题。

撤销雅莲村民委员会，将该村村民按居住地纳入社区管理。由于该村土地已被征完，村民因拆迁分别居住在我市四个城区的20多个派出所管辖范围，无论是村委还是小组，都失去管理村民的职能，村民办事和文化生活都受到一定的影响，因此村民一致要求撤销雅莲村民委员会，将他们划入所居住的社区管理。

                      市政协经科委、柳北区政协

                      联合调研组

                        2004年6月