2006年2月8日，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这不仅指明了协商民主在中国人民政治生活中的地位和作用，而且指明了社会主义中国选举（投票）民主和协商民主两种形式的联系和区别，从而为深化民主理论研究和中国特色社会主义民主政治实践拓展了新的空间。本文即是学习《意见》时的一些相关联想和初步思考。

（1）协商是指不同的行为主体为协调相互间的关系，共同商量以达成共识的行为，也是政治主体（个人或社会集团）之间寻求共识、协调行为的重要方法和途径。在人类社会的发展中,协商存在于社会生活的各个领域，也存在于社会政治生活之中。早在原始社会,协商作为原始民主的基本形式，是处理公共事务的重要途径,在氏族会议中,每个成年男子和女子都有发言权，在协商、讨论的基础上形成的公共意见，是对重大事项做出决定的基本依据。人类进入阶级社会后,协商也一直存在于各种政治活动中。在中国古代虽然实行的是专制君主制，非平等主体间无民主可言，但协商行为存在于策士、谏议等制度之中。如《盐铁论》一书中，记载了汉昭帝召见御史大夫等官员和60多名贤良学士，就决定盐铁官营、酒类专卖等问题进行协商的过程。在西方，古希腊城邦的公民大会、五百人议事会,古罗马贵族共和制中的元老院、人民大会，中世纪欧洲的等级会议都体现了协商的政治特征。协商随着政治社会的发展而不断地发展。

（2）在现代民主中,协商是极其广泛的。霍布斯、洛克等理论家曾强调为公民利益多元化、公民冲突而进行协商。法国思想家卢梭曾论述了公民之间的协商对政治社会的意义。在民主政体的政治过程中,协商是政治决策的基础性环节，协商的结果是代议机关进行决策的重要依据。在现代民主政治中，政治权力系统行使权力也需要协商，这通常体现在立法与行政机关、行政机关不同部门之间、执政党内部及政党之间、中央政府与地方政府之间、政府与利益集团之间。在国家和社会公共事务治理中，协商过程对于公共决策制定、权力与利益分配都是必要的。协商的形式是多种多样的。用协商来解决人类政治问题和政治冲突、协调政治行为，已成为现代民主社会的共识。协商展示了当今世界民主政治发展的这一新的趋势。现代政治系统的运行存在着广泛的政治协商，从一定意义上说现代民主政治就是协商的政治。但是，几百年来，西方普遍实行的是政党分赃；政治，本质上是统治阶级利益的竞争，协商基本上是技术性的。

（3）令我们中国人感到亲切的是，新中国最早既重视选举（投票）民主形式，又重视协商民主形式，并使之相辅相成，互为补充，而且将这一价值理念作为新中国政治制度设计的基本原则，体现于整个政治体系之中。中国协商民主反映了中国由半殖民地半封建社会走向社会主义社会这一政治生态环境中民主政治成长的特征。中国共产党在中国革命的进程中，确立了多党合作和政治协商的组织与制度。以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体，提出了一系列具有独创性的关于协商民主的重要思想，提出建立人民民主统一战线的政权，确定协商民主是新中国政治制度的基本设计。他说：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。”周恩来说：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决,主要地在于事前的协商和反复的讨论。”1949年召开的“中国人民政治协商会议”，体现了民主协商的内容和活动方式，政治协商是公认的民主形式，凡属重大问题，都提到会上讨论，在提出之前事先都和各民主党派、其他民主力量进行协商，新中国就是在民主协商中诞生的。它体现了中国共产党关于新中国政治制度和民主政治发展的深层思考。随后，以邓小平、江泽民、胡锦涛为代表的历届中央领导集体都十分重视并发展了协商民主的理论和实践，从而使它获得了时代的生命力。

（4）值得注意的是，当代西方国家尽管十分强调政党政治的竞争性，标榜投票选举的神圣性，但实际上总是努力限制过度的政党竞争，协商仍普遍存在于政治运作过程之中。如在法国、德国、意大利等实行多党制的国家，通常以执政联盟的形式，通过政党之间的协商进行政治利益协调与政府职位的分配。西方许多国家的政府在制定政策时，往往同社会利益集团进行协商,例如奥地利、瑞典等一些欧洲国家，强调政府同社会利益集团如工会、雇主协会等非政府组织进行协商，以此作为决策的依据。法国社会党认为,每一项重大的社会改革都应通过事先与议会和工会等社会伙伴进行协商。如今，西方人似乎已经发现，人类发展至今所探索的竞争性选举（投票）这一民主形式自身存着无法克服的悖论，因此有人试图破除对它的“迷信”。

20世纪后期在西方政治学界有一些学者针对当代西方民主政治的困境和缺陷，提出了构建商议民主的设想，并相应地形成了理论。美国克莱蒙大学政治学教授约瑟夫·毕塞特1980年在《协商民主：共和政府的多数原则》中明确使用“协商民主”的概念，主张公民参与、反对精英主义的宪政。还有美国的约翰·罗尔斯、英国的安东尼·吉登斯、德国的于根·哈贝马斯等大家都是协商民主的推崇者。尤其是哈贝马斯，他批判传统西方民主制度中的“自由主义”模式和“共和主义”模式，提出“协商政治”新模式。他分析了商议性民主的特点，并提出了实现商议性民主的条件。他认为“国家的制度化了的协商能够从公众社会中汲取自身的动力”。可见其理论是对当代资本主义政治的权力结构和权力分配的民主模式的批判和修补。

（5）虽然中西方协商民主有不同的历史传统、文化背景、民族特色、阶级属性和发展历程，但它作为政治文明的内容，在某些层面上呈现出当代公民政治参与的某些相似相通的现象或趋势。例如：第一，协商民主是平等的多元主体间的互动过程。政党或政府、社会团体、利益集团是协商民主基本主体。协商民主是政治国家与公民社会、各社会组织之间的互动过程,也是政治组织与政治精英之间的互动过程。公民通过参加政党和社会团体参与对公共事务的讨论与协商，对政治过程产生一定影响。第二，协商民主的程序是现代民主规范内容的核心部分。从民主政治的程序设计出发,在公共利益的框架下，通过有效地协调体制与协商过程,达成利益表达、利益协调与利益实现，在重大政策付诸表决之前,需要进行一连串的沟通、辩论、磋商和协调。第三，协商民主是通过合作创造公共空间以讨论公共问题，是对政策问题公共商议。公共协商是一个认识的过程,对于发现最合适的法律、原则和公共政策是必要的，协商程序将合法性与正当理由之间差异最小化。第四，协商民主以多方协商作为决策的基本形式。协商民主中各政治组织的协商权利,一般由法律或政治惯例所保障，协商的过程是互相提供信息，交流意见,形成共识的过程。通过制度化协商所取得的一致意见作为政治决策的基础，通常不是一次性的协商,而是在一定时期内多次进行的协商。第五，协商民主遵循的基本原则是协商一致，通过商讨和吸纳不同意见或相互之间的妥协来达到意见的一致。在意见分歧的情况下,以商讨等方式来取得共识,使少数人的意见也得到了尊重。第六，协商民主强调公民对于公共利益的责任。协商民主过程使公民看到个人行为与较大共同体利益之间的联系，从而承担自己对于公共利益的责任。这些内容在我国协商民主实践中都有所体现。

（6）协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式，是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论和社会主义民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、人民团体、各界人士共同构建的政治文明成果。从基本制度层面看，在我国坚决实行非两院制的人民代表大会制度，而在这个结构之外，还有个政治协商会议。尽管政协在法律上不属于权力机关，但它参与国家重大事务的讨论，向国家机关提出建议性提案，通过建议或其它形式，对国家的宪法和行政实行监督。这样既克服了两院制互相扯皮效率低下的弊端，又避免了一院制下缺乏监督和代表性不广泛的短处。正如原全国政协主席李瑞环所说：“人民政协这种民主形式，确实是老一辈革命家的天才构想和伟大创造，具有许多的特点和优点。它在组织上的最广泛的代表性和政治上的最大限度的包容性，充分体现了全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的大团结、大联合；它具有智力雄厚、位置超脱、下通多界、上达中央的有利条件，使它能够在参与高层活动和重大决策中提供有依据的意见和建议；它坚持民主的协商、求同存异的原则，使它既能够尊重多数人的共同意愿，又能够照顾少数人的合理要求，广泛地、切实地发扬人民民主。”人们注意到，在我国最高国家权力机关开会履行职责的时候，中国人民政治协商会议也同时召开会议，讨论国家重大事务。地方也是如此。因而，在中国人民政治生活中，同时体现社会主义两种民主形式的“两会”概念已深入人心。在中央和地方的组织体系中，人们通常把党、政府、人大和政协概括为“四套班子”，这些都足以说明人民政协已经构成了我国基本政治制度的基本内容，对国家的政治生活产生重要的影响。

（7）中国的协商民主价值理念和人民政协的实际运作过程，生动地表明了中国特色社会主义协商民主政治的突出特点和优势。其基本特征有：

第一、具有优秀的历史文化传统

中国哲学奉行“和”、“中”的思维，体现在政治价值观念上是重谐和,贵合一，和为贵。这种政治文化传统基础为协商民主的发展和确立提供了良好的文化背景。

中国协商民主体现了宽容、妥协、多元兼容、互惠双赢、正和博弈、和而不同的政治理性和智慧，天下为公的开阔襟怀，这是协商民主不可或缺的基本价值。中国协商民主具有的内在价值在于它是人的尊严的体现，这种内在价值是与社会主义和谐社会实现每个人的自由和全面发展的本质要求相一致的。所不同的是，西方国家的协商民主是建立在它们的国情和经验之上的，其核心价值理念是自由主义和个人主义。

第二、具有扎实的制度基础

协商民主是中国社会主义民主政治的基本制度设计和体制安排，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度是协商民主的现实政治制度基础。作为社会主义民主必须实实在在落实到制度层面才能实现。

人民政协是我国政治生活中实行协商民主的最最主要的渠道之一，当前中国协商民主主要体现在政治协商、民主监督、参政议政中。共产党作为执政党坚持重大问题在决策前和决策中进行协商，通过人民政协这个平台，能及时地将社会各界的利益和要求提供给执政党作为决策的参考。协商民主作为中国民主政治的基本制度设计，是政治生活有序有效运作的重要民主形式。而西方国家的协商民主并不是基本的政治制度设计，较多的是针对西方竞争性民主的困境和缺陷而采取弥补的政治行为，是对当代资本主义政治的权力结构和权力分配的民主模式的一种修补。

第三、具有坚强有力的领导核心

协商民主需要政治权威来主导，中国共产党在协商民主中处于领导核心地位。中国共产党对统一战线的领导，是在历史中形成的，是人民的选择。新时期新阶段，协商民主意味着执政为民的政党与人民的密切联系，共同构成了执政的整体。中国共产党的领导是协商民主的重要政治基础。协商民主无论是其组织体系还是程序过程，都必须以共产党为核心，在党的领导下，本着“共存、合作、发展”的基本价值和目标，把协商作为基本的途径，让尽可能多的公众参与到商谈中来。共产党同各民主党派、各方面爱国人士对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活等重要问题进行讨论协商,以求取得共识,使各方面利益得到不断协调。而西方国家的协商民主则是强调政党竞争和轮流执政，党派政治导致经常不断的扯皮和政治斗争。

第四、具有深厚的理论底蕴

在我国，以人民政协为主要标志的协商民主，同马克思列宁主义关于统一战线理论和社会主义民主理论有着密切的联系，它尤其深深扎根于作为中国革命的三大法宝之一的统一战线理论之中。毛泽东1941年11月在陕甘宁边区参议会演说时指出：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”随后他又提出要建立有各党各派以及无党派民主人士代表参加的联合政府。当1956年社会主义私有制改造完成之后，他又说：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”随后，邓小平、江泽民、胡锦涛同志又有一系列深刻的论述。在新世纪新时期，以胡锦涛为总书记的中央领导集体，强调协商应在决策之前和决策过程之中，要着眼于社会主义政治文明建设的要求，进一步推进多党合作的制度化、规范化和程序化。“努力把统一战线建设成为坚持以人为本、具有强大凝聚力的统一战线，建设成为具有空前广泛性和巨大包容性的统一战线。”所有这些都体现了推进中国协商民主发展深厚的理论底蕴。这是任何其它国家都无法比拟的。

第五、具有丰富多彩的实践经验

协商民主的本质内容是实现人民当家作主的权利，实现和推进公民有序的政治参与，构建和谐政治关系。政治权利意味着社会成员政治自由，表明的是公民作为政治价值的主体。协商民主是中国社会主义民主发展道路上的伟大实践，体现了公民权利的行使和人权的保障。早在20世纪40年代初，中国共产党在陕甘宁边区领导的“三三制”政权，其形式就是实践协商民主，从而为人民政协的建立积累了丰富的政治资源。新中国成立后，协商民主更体现出多层次、多方面的政治关系。

在国家政治生活层，协商民主为公民的政治参与提供制度化的组织、程序和途径，我国协商民主发展中显现的创新形式，如人大旁听制度、听证制度、人大主任接待日、人大代表联络区、人大信息网、人大信箱、代表述职、评议制度等等；在城市公共政策层面，建立市政决策与市政管理的民主协商机制，加强国家权力与社会自治权力的交互作用；在社会生活层面，基层民主与社会自治制度是协商政治生活展开的重要社会基础。协商民主体现了公民有序的政治参与的扩大，体现了政治主体间的协商、合作与对话、多赢或共赢的互动关系。而西方国家的协商民主的实质是集团之间的权力——利益较量和分配的竞争过程。

第六、具有日渐合理的运作规程

协商民主体现了民主集中制原则在我国政治生活中的完善和发展。协商民主通过一定的规则和程序，在国家作出重大决策之前,将要决策的问题,进行广泛的酝酿、磋商、讨论，开展充分、反复的民主协商,进行不同意见的比较研究，吸收任何对国家和人民有利的因素,很多好意见被集中到决议或决定的草案中去,实现民主与集中的辩证统一，民主协商与科学决策的结合，提高了决策的民主化和科学化程度。

作为我国协商民主政治发展的努力方向，要求十分注重民主的程序化、法制化，这是多元主体间达成共识与合作的必须和渐进的过程。与西方利益集团之间政治博弈本质上的不同，建立在社会主义共同利益基础上的协商民主，其核心在于公众意见或意志的构建或形成，经过合理的运作规程，以最终达到合理或公平的结果。

（8）协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式，它对于发展中国特色社会主义民主政治、提高党的民主执政能力；对于坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、加强政治文明建设；对于最广泛最充分地调动一切积极因素、构建社会主义和谐社会，实现中华民族的伟大复兴，具有重要的政治意义。当前，我国正处在新的历史发展起点上。由于各种实际需求，进一步拓展和完善协商民主具有很大的政治空间和广阔的发展前景。这首先是中国现代化进程和市场经济发展的需求；二是政治文明建设的需求；三是社会结构变化的需求；四是党际关系发展、优化的需求。这些需求使中国的协商民主拥有巨大的发展空间，但任重而道远。

（9）有必要指出的是，我们强调协商民主形式，决不意味着选举（投票）民主形式处于次要位置。恰恰相反，以人民代表大会为主要标志的、人民所拥有的选举、投票权利，始终是我国人民当家作主的最根本的体现。所以，协商民主与选举民主是相辅相成、互为补充、相互促进、共同发展的。协商民主不能替代选举民主，同时选举民主与协商民主之间并不是一种相互排斥的关系。协商民主与选举民主是推进中国特色社会主义民主发展的两翼，发展协商民主决不是意味着可以放慢推进选举民主完善的步伐。我们在推进协商民主的同时，要积极发展选举民主。选举是民主政治最重要的标志和特征，选举制度是中国社会主义民主政治的基础，我国人民代表大会的主要民主形式是选举民主，这意味着只有公民选举产生的公共权力才具有最高的权威性和合法性。选举民主是人民主权原则、平等原则、自由权利的实现形式，是民主秩序的构建方式，贯穿着现代民主的精神。改革开放以来，我国直接选举和自治的范围在扩大，政治协商在完善，中国民主政治发展，最终会实现人大代表普遍的直接选举。从人民当家作主行使民主权利来看，选举民主和协商民主确是中国特色社会主义民主的两种重要形式。

（摘自上海政协网，作者王邦佐：上海市社会科学界联合会副主席，教授；朱勤军：上海师范大学法政学院教授）