耕地占补平衡制度是保护耕地的一项基本制度，自1997年中央首次提出占用耕地与开发、复垦挂钩的政策后，该政策在1998年修订版的《中华人民共和国土地管理法》中得以确立并实施至今，在我国耕地保护中发挥了不可替代的作用。耕地占补平衡制度设计初衷是通过增加占用耕地的建设成本，倒逼建设主体尽量不占或者少占耕地，但在实际操作中，建设单位并不直接承担耕地的补充任务，而是缴纳复垦费，具体的耕地补充责任通常由当地政府承担。随着经济的发展，不少市县耕地后备资源匮乏，难以在本行政区域内做到耕地占补平衡，严重制约地方项目建设和经济发展。

柳州市作为工业强市，一直面临着工业发展与耕地占补的矛盾，随着后备资源的减少，补充耕地指标日益紧缺。2018年9月1日，自然资源部启用了新的耕地占补平衡动态监管系统，将原用于耕地占补平衡的旱地指标、水田指标和旱地改造水田指标转换为三大指标库，通过核销该三大库指标实现耕地占补平衡。目前我市三大指标库现状为：耕地数量4069公顷，水田规模541公顷，水田规模占比仅为13%，补充耕地指标组成结构严重失衡，水田指标严重不足。根据《柳州市推进工业高质量发展建设现代制造城实施方案（2018-2022年）》要求，需要支撑我市工业高质量发展的233个重点建设项目，水田指标缺口严重。柳州市近几年通过购买异地补充耕地指标、土地开发和耕地提质改造等方式，大力推进全市耕地保护和占补工作，但工作进展仍不理想。为更好地服务于我市工业高质量发展，建议进一步在以下几个方面加强耕地占补平衡工作：

一、大力实施提质改造、补改结合

2016年国土资源部印发《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》(国土资规〔2016〕8 号)，要求规范开展提升现有耕地质量、将旱地改造为水田，以补充耕地和提质改造耕地相结合方式落实耕地占补平衡工作。建议我市加强规划统筹，根据土地利用总体规划、土地整治规划和其他相关规划，因地制宜，大力实施耕地提质改造，针对现有劣质、等级低的耕地，通过改善土壤、排灌等农业生产条件，提高耕地质量，或者通过改造农田水利等设施，将旱地改为水浇地。

二、加强后备资源调查梳理，推进土地资源开发

《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）明确提出“拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务”，《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）进一步规定“对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，经县级人民政府组织可行性评估论证、省级国土资源主管部门组织复核认定后可统筹纳入土地整治范围，新增耕地用于占补平衡。”建议我市加紧制定切实可行的补充耕地开发计划，深挖能够利用的后备资源，同时在耕地开发过程中注重发挥社会资本的补充作用，完善土地整治多元投入机制，鼓励和引导社会资本规范有序开发造地，拓宽增加耕地占补平衡指标途径。在土地后备资源调查梳理方面，建议柳州市进一步加强自然资源部门与林业部门的协作，开展残次林地的认定和造册，推动残次林地开发成耕地。

此外，按照最新政策，补充耕地指标可在发改、农业、水利和财政部门实施的高标准农田建设项目中获得，如不加大这些部门的补充耕地责任义务，会损失大量的补充耕地资源。建议我市明确发改、农业、水利和财政等其他部门在高标准农田建设方面的任务，加强各部门的协调配合和责任分工，共同应对我市补充耕地任务。

三、保障补充耕地指标购买资金

自治区先后出台《广西壮族自治区补充耕地指标交易管理暂行办法》（桂国土资规〔2015〕7号）和《广西壮族自治区补充耕地指标交易管理暂行办法（修订）》（桂国土资规〔2017〕12号）, 通过建立补充耕地指标交易平台，规范补充耕地指标交易管理和异地占补，全区“算大帐”，推动耕地占补总量动态平衡。2016年，我市在我区补充耕地指标交易平台上购买了约700公顷的耕地指标，有效缓解了指标历史欠账和存量不足的状况。建议我市进一步筹措和保障补充耕地指标购买资金，适时购买优质耕地指标，保证建设项目的及时落地，为我市经济发展用地提供占补指标保障。

四、建议向自治区建议改进自治区统筹补充耕地指标使用方式

我区目前实行统筹补充耕地指标政策，各地垦造耕地验收入库数量的10%无偿上划自治区统筹补充耕地指标，用于保障国家和自治区重大建设项目用地耕地占补平衡任务的落实，但在协调配用于重大项目建设时，遵循的是“只保数量，不保质量”原则，紧缺的水田指标部分仍需由地市承担，客观上加剧了地市水田指标不足的困境。建议我市向自治区建议国家和自治区重大建设项目由自治区在区本级补充耕地指标能力范围内应保尽保，对数量和质量同时予以保证，如自治区无法同时保证数量和质量，对未能保障的部分返还相应的耕地开垦费，真正缓解市县在引入国家和自治区重大项目时的补充耕地指标尤其是水田指标的压力。

五、建议向自治区建议改进耕地开垦费收缴和使用方式

《土地管理法》第三十一条规定：“占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”目前我区在耕地开垦费方面没有考虑占用耕地单位是否开垦耕地，而是采用“一刀切”的方式，只要申请办理农用地转用或土地征收审批手续，就必须缴纳相应的耕地开垦费，这就导致在实际操作中市县人民政府不仅要缴纳耕地开垦费，还需落实补充耕地指标，承担了资金和指标的双重责任。建议我市向自治区申请改进耕地开垦费收缴方式，仅对没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的用地单位收缴耕地开垦费。